Το νομοθετικό πλαίσιο που διέπει την προστασία της ζώνης του αιγιαλού, του παλαιού αιγιαλού και της παραλίας συγκροτείται από τη διάταξη του άρθρου 24 του Συντάγματος και τις διατάξεις του ν. 2971/2001 όπως τούτες τροποποιήθηκαν με τη διάταξη του άρθρου 11 ν. 4281/2014, του ν. 4321/2015, του ν. 4403/2016 και του ν. 4607/2019.

Ι. Ορισμοί 

Κατά τους ορισμούς του άρθρο 1 του ν. 2971/2001 :

Αιγιαλός είναι η ζώνη της ξηράς, που βρέχεται από το μέγιστο χειμέριο κύμα.

Παραλία είναι η ζώνη ξηράς που προστίθεται στον αιγιαλό, καθορίζεται δε σε πλάτος μέχρι και πενήντα (50) μέτρα από την οριογραμμή του αιγιαλού, προς εξυπηρέτηση της επικοινωνίας της ξηράς με τη θάλασσα και αντίστροφα.

Παλαιός αιγιαλός είναι η ζώνη της ξηράς, που προέκυψε από τη μετακίνηση της ακτογραμμής προς τη θάλασσα, οφείλεται σε φυσικές προσχώσεις ή τεχνικά έργα και προσδιορίζεται από τη νέα γραμμή αιγιαλού και το όριο του παλαιότερα υφιστάμενου αιγιαλού.

Σύμφωνα με τις τροποποιήσεις που επέφερε ο ν. 4607/2019 : 

Αιγιαλός είναι η ζώνη ξηράς που βρέχεται από τη θάλασσα κατά τις μεγαλύτερες και συνήθεις αναβάσεις των κυμάτων της. Ο αιγιαλός αποτελεί ουσιώδες στοιχείο του φυσικού περιβάλλοντος της Χώρας, που προστατεύεται από την Πολιτεία, η οποία το διαχειρίζεται, σύμφωνα με τη φύση του και τον κοινόχρηστο χαρακτήρα του.

Παραλία είναι η ζώνη της ξηράς η οποία προστίθεται στον αιγιαλό προς εξυπηρέτηση της επικοινωνίας της ξηράς με τη θάλασσα και αντίστροφα, καθώς και για τη διατήρηση και προστασία των ακτών από τη διάβρωση και γενικότερα την προστασία του αιγιαλού. Με την επιφύλαξη της περίπτωσης όπου η οριογραμμή της παραλίας δεν μπορεί να υπερβεί την εγκεκριμένη γραμμή δόμησης όπου υφίσταται σχέδιο πόλεως, το πλάτος της παραλίας καθορίζεται σε τουλάχιστον τριάντα (30) και μέχρι πενήντα (50) μέτρα από τη γραμμή του αιγιαλού. Υφιστάμενα όρια του σχεδίου πόλης ή διαμορφωμένων, με ισχύουσα διοικητική πράξη, οικισμών ή οικισμών προϋφισταμένων του 1923 δεν θίγονται. Η αρμόδια για τον καθορισμό Επιτροπή, δύναται να καθορίσει μικρότερο πλάτος παραλίας, μετά από αιτιολογημένη κρίση, λαμβάνοντας υπόψη, ιδίως, τα ειδικότερα γεωμορφολογικά στοιχεία και ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του φυσικού και δομημένου περιβάλλοντος της περιοχής. Στο πλαίσιο εκπόνησης και θεσμοθέτησης των Τοπικών Χωρικών Σχεδίων, στις περιοχές που είναι καθορισμένος ο αιγιαλός, καθορίζεται και η γραμμή παραλίας με βάση τα ως άνω κριτήρια. Στις περιπτώσεις που κατά τη φάση εκπόνησης των Τ.Χ.Σ., έχει ήδη καθορισθεί η παραλία, αυτή ενσωματώνεται ως έχει.

Παλαιός αιγιαλός είναι η ζώνη ξηράς η οποία προκύπτει από τη μετακίνηση της ακτογραμμής προς τη θάλασσα, οφείλεται σε φυσικές προσχώσεις ή νόμιμα τεχνικά έργα και προσδιορίζεται από τη νέα γραμμή αιγιαλού και το όριο του παλαιότερα υφιστάμενου αιγιαλού.

 

ΙΙ. Φύση αιγιαλού – παραλίας – παλαιού αιγιαλού

Σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 967 ΑΚ και 2 του ν. 2971/2001, ο αιγιαλός και η παραλία περιλαμβάνονται στα κοινόχρηστα πράγματα. Με άλλα λόγια, ανήκουν στη δημόσια κτήση και προορίζονται για την άμεση εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού, ο οποίος συνίσταται στην κοινοχρησία τους, η δε διαχείρισή τους αντιδιαστέλλεται προς τη διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου και αποτελεί άσκηση δημοσίας εξουσίας.

Σύμφωνα με τους ορισμούς του άρθρου 24 ν. 4607/2019, «Ο αιγιαλός, η παραλία, […]  ανήκουν κατά κυριότητα στο Δημόσιο, το οποίο έχει υποχρέωση να τα προστατεύει και να τα διαχειρίζεται, σύμφωνα με τις αρχές της αειφορίας και του χωροταξικού σχεδιασμού. Κύριος προορισμός των κοινοχρήστων πραγμάτων του αιγιαλού και της παραλίας είναι η ελεύθερη και ακώλυτη πρόσβαση του κοινού προς αυτά, καθώς και η επικοινωνία της ξηράς με τη θάλασσα. Ο παλαιός αιγιαλός […] ανήκει στη δημόσια κτήση, είναι ανεπίδεκτος κτήσης ιδιωτικών δικαιωμάτων και καταγράφονται ως πράγματα κοινόχρηστα, που ανήκουν κατά κυριότητα στο Δημόσιο, το οποίο τα προστατεύει και τα διαχειρίζεται κατά τις διατάξεις του παρόντος νόμου.». Οι δυνατότητες καθώς και οι περιορισμοί αξιοποίησης / παραχώρησης των ως άνω ζωνών θα εκτεθούν στην τελευταία ενότητα του παρόντος κεφαλαίου.

Στον αντίποδα, ο παλαιός αιγιαλός δεν είναι κοινόχρηστο πράγμα κατά 967 ΑΚ αλλά ανήκει στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου. Ειδικότερα, «ο αιγιαλός ανήκει κατά νομική επιταγή στο Ελληνικό Δημόσιο. Η κυριότητα, στην οποία ο ΑΚ υπάγει τα δημόσια κτήματα, είναι η κυριότητα του αστικού δικαίου, η οποία εξακολουθεί να υπάρχει και όταν αυτά τα δημόσια κτήματα παύσουν, κατά τη διάταξη του άρθρου 971 ΑΚ, να υπηρετούν την κοινή χρήση, παύσουν δηλαδή τα κοινής χρήσης πράγματα να είναι εκτός συναλλαγής. Ο αιγιαλός μόνο με πρόσχωση από φυσικά ή και τεχνητά αίτια μπορεί να απολέσει το χαρακτήρα του ως τέτοιου, αφού η ιδιότητα λωρίδας γης ή αιγιαλού αποτελεί συνάρτηση καθαρά φυσικών  φαινομένων. Επομένως, ο παλαιός αιγιαλός, έστω και αν απώλεσε το χαρακτήρα του, εξακολουθεί ex lege να ανήκει στην κυριότητα του Δημοσίου και δεν συντρέχει ανάγκη μετά από την αλλαγή αυτή να αναζητηθεί άλλος τρόπος κτήσεως ή διατηρήσεως της κυριότητας του Δημοσίου, όπως με χρησικτησία.».

 

ΙΙΙ. Αυξημένη συνταγματική προστασία και των τριών ζωνών

Και οι τρεις ως άνω λωρίδες (αιγιαλός, παραλία, παλαιός αιγιαλός) ανεξαρτήτως του αν διέπονται από διαφορετικό καθεστώς ως προς την κυριότητά τους, έχουν ένα κοινό χαρακτηριστικό. Αιγιαλός, παραλία και παλαιός αιγιαλός συνιστούν :

  • Κρίσιμη παράκτια ζώνη, κατά τους όρους του άρθρου 20 παρ. 8 α’ ν.3937/2011[1]. Ανεπίτρεπτη επέμβαση επί της κρίσιμης παράκτιας ζώνης συνιστά περιβαλλοντική υποβάθμιση κατά τους όρους του ν.1650/1986[2].
  • Κατά το άρθρο 24 Συντ., οι ακτές, ως ευπαθή τμήματα του φυσικού περιβάλλοντος, είναι δεκτικές μόνον ήπιας διαχειρίσεως.
  • Είναι χαρακτηριστική η τάση της νομολογίας κατά την οποία το ΣτΕ δεν περιορίζεται στην τυπική διάκριση αιγιαλού – παραλίας – παλαιού αιγιαλού αλλά προκρίνει την παροχή συνολικής προστασίας του παράκτιου χώρου, τον οποίο θεωρεί ενιαίο και μάλιστα ευπαθές οικοσύστημα. Χαρακτηριστική είναι η ΣΕ 2993/1998, η οποία προκρίνει τη συνολική προστασία της ακτής και μάλιστα τόσο ως φυσικού αγαθού όσο και εν ευρεία έννοια πολιτιστικού αγαθού (πολύτιμος οπτικός πόρος).

Συναφώς, με την ΣτΕ 2993/1998 κρίθηκε ότι : “[…] αι ακταί και δη των μικρών νήσων αποτελούν ευπαθή οικοσυστήματα των οποίων η χερσαία και θαλασσία ζώνη μετά της αντιστοίχου χλωρίδος και πανίδος ευρίσκονται εις στενήν λειτουργικήν αλληλεξάρτησιν, συνιστούν δε άμα και πολυτίμους οπτικούς πόρους, λόγω του αισθητικού κάλλους της γεωμορφολογίας των. Ως εκ τούτου είναι ουσιώδες στοιχείον του φυσικού περιβάλλοντος και τυγχάνουν προστασίας ευθέως εκ του άρθρου 24 του Συντάγματος, κατά την έννοιαν του οποίου δέον να τελούν υπό ιδιαίτερον καθεστώς αυστηράς προστασίας και ηπίας διαχειρίσεως και αναπτύξεως. Αι επί των ακτών επιχειρούμεναι τεχνικαί εγκαταστάσεις και δραστηριότητες, μόνιμοι ή προσωριναί, είτε εις την χερσαίαν, είτε εις την θαλασσίαν ζώνην, συνιστούν αλλοίωσιν της ακτογραμμής και του παρακτίου τοπίου, άγουν δε εις σοβαράν διατάρραξιν του οικείου οικοσυστήματος και εις επικινδύνους συγκρούσεις των χρήσεων αυτού. Ως εκ τούτου δεν είναι επιτρεπταί ει μη μόνον δια λόγους δημοσίου συμφέροντος και υπό την προϋπόθεσιν αφ’ ενός μεν ότι είναι βιώσιμοι, δηλαδή συμβαταί με το οικείον οικοσύστημα και άλλας νομίμους χρήσεις των ακτών, αφ’ ετέρου δε έχουν ενταχθή εις συνολικόν ή ευρύτερον προγραμματισμόν τεχνικών επεμβάσεων εις τας ακτάς (λ.χ. δίκτυα λιμένων). […]”. 

Λόγω ακριβώς των ανωτέρω ιδιοτήτων που φέρει, το ενιαίο οικοσύστημα «αιγιαλός – παραλία – παλαιός αιγιαλός» διέπεται από την αυξημένη συνταγματική προστασία που επιφυλάσσει η διάταξη του άρθρου 24 για τα στοιχεία του φυσικού περιβάλλοντος. Υπό το πρίσμα αυτό, η προστασία του οικοσυστήματος αυτού πρέπει να είναι πλήρης και αποτελεσματική. Κατά συνέπεια, η ως άνω συνταγματική διάταξη καθιστά υποχρεωτική για μεν τον κοινό νομοθέτη και τη Διοίκηση τη λήψη των προς τούτο αναγκαίων προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων, και δη είτε κανονιστικών είτε γενικών ατομικών είτε ατομικών, για δε τα δικαστήρια την παροχή αποτελεσματικής προστασίας. Ως εκ τούτου, παράλειψη της Διοικήσεως προς λήψη των μέτρων αυτών συνιστά παράλειψη οφειλομένης ενεργείας υποκειμένη σε ακύρωση από το Συμβούλιο της Επικρατείας, κατά την έννοια του άρθρου 45 παρ. 4 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8). Τούτο, βεβαίως, ισχύει εφόσον από τα στοιχεία του φακέλου, στα οποία μπορεί να περιλαμβάνονται αιτήσεις και καταγγελίες ιδιωτών, προκύπτει όχι απλώς γενική και αφηρημένη υποχρέωση λήψης προστατευτικών μέτρων, κατά τις υποδείξεις των ιδιωτών, αλλά προκύπτουν τα συγκεκριμένα νόμιμα μέτρα, με βάση τις ισχύουσες διατάξεις, που η Διοίκηση οφείλει, τυχόν, να λάβει (βλ ΣτΕ 2754/2019 κα.α). 


[1] Άρθρο 2 παρ. 10 : «Κρίσιμη παράκτια ζώνη: Το τμήμα της παράκτιας ζώνης, στο οποίο συναντώνται σε άμεση μεταξύ τους σχέση και αλληλεπίδραση το θαλάσσιο και το χερσαίο τμήμα αυτής. Περιλαμβάνονται ιδίως γεωμορφολογικοί σχηματισμοί, εκτάσεις που αποτελούνται από υλικά διάβρωσης των γειτονικών περιοχών ή τη μεταφορά του ανέμου και από χαρακτηριστική χλωρίδα ή διαβρώνονται με τέτοιο ρυθμό, ώστε να προκύπτει κίνδυνος για ανθρωπογενείς εγκαταστάσεις ή δραστηριότητες.»Άρθρο 20 παρ. 8 α’ : «Στην κρίσιμη παράκτια ζώνη περιλαμβάνονται κατ` ελάχιστο ο αιγιαλός και η παραλία, η ζώνη εναπόθεσης υλικών από τη δράση της θάλασσας, του ανέμου, των ρεμάτων ή ποταμών, είτε γενικότερα από τη διάβρωση των γειτονικών, στην παράκτια περιοχή, εδαφών, τα οποία μπορεί να αποτελούνται από άμμο, αμμοχάλικα, βότσαλα, κροκάλες κ.λπ. και τη χαρακτηριστική χλωρίδα (που μεταξύ άλλων συμβάλλει στη σταθεροποίηση των αποθέσεων) και πανίδα των εκτάσεων αυτών. Στη ζώνη αυτή περιλαμβάνονται επίσης οι αμμώδεις λωρίδες που ενώνουν ένα νησί με το ηπειρωτικό τμήμα (tombolo -προσάμμωση), τα αμμώδη βέλη, οι αμμοθίνες, βραχώδεις ή άλλες εκτάσεις, με ή χωρίς αποθέσεις άλλων υλικών, τουλάχιστον μέχρι το σημείο που είναι εμφανής η επίδραση της θάλασσας, καθώς και απόκρημνες ακτές. Για την επέμβαση σε χαρακτηρισμένες χερσαίες ζώνες λιμένα ή χώρων που έχουν εξομοιωθεί με ζώνες λιμένα, οι οποίες υπάγονται στην κρίσιμη ζώνη και στις οποίες δεν έχει γίνει επέμβαση, απαιτείται σύμφωνη γνώμη του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής. Με αποφάσεις του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής εξειδικεύονται τα κριτήρια και οι προδιαγραφές για την οριοθέτηση της παραπάνω ζώνης, καθώς και κάθε άλλο σχετικό θέμα».

[2] Άρθρο 2 ν.1650/1986 : «Υποβάθμιση:  η πρόκληση από ανθρώπινες δραστηριότητες ρύπανσης ή οποιασδήποτε άλλης μεταβολής στο περιβάλλον, η οποία είναι  πιθανό  να έχει  αρνητικές  επιπτώσεις  στην  οικολογική ισορροπία, στην ποιότητα ζωής και στην  υγεία  των  κατοίκων,  στην  ιστορική  και  πολιτιστική κληρονομιά και στις αισθητικές αξίες.».