Αντικείμενο : Στο πλαίσιο της παρούσης θεματικής εκτίθενται τα δικονομικά και ουσιαστικά ζητήματα που αναφύονται κατά την απονομή προσωρινής δικαστικής προστασίας στις ακυρωτικές διαφορές κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 52 πδ 18/89. Η παρούσα ανάλυση δεν επεκτείνεται και στις διαφορές εκείνες όπου η προσωρινή δικαστική προστασία ρυθμίζεται από ειδικότερες διατάξεις (372 ν. 4412/2016, όπως τροποποιήθηκε με την παρ. 4 του άρθρου 27 του ν. 4491/2017 και εν συνεχεία με την παρ. 2 του άρθρου 87 του ν. 4478/2017) καθώς, λόγω των ιδιαιτεροτήτων που διέπουν τις εν λόγω διαφορές, απαιτείται να αποτελέσουν αντικείμενο διακριτής θεματικής.

Η δικονομία του π.δ. 18/89 εγκαθιδρύει δύο κατηγορίες ενδίκων βοηθημάτων, εξ επόψεως επιδιωκόμενου αποτελέσματος του αιτούντος δικαστική προστασία. Τα κύρια ένδικα βοηθήματα (αίτηση ακύρωσης και υπαλληλική προσφυγή), με την άσκηση των οποίων ο αιτών ή προσφεύγων πλήττει τη νομιμότητα της προσβαλλόμενης πράξης επιδιώκοντας την ακύρωση και την εξαφάνισή της από το νομικό κόσμο και τα προσωρινά ένδικα βοηθήματα, με την άσκηση των οποίων επιδιώκει να αναστείλει την εκτέλεση της προσβαλλόμενης πράξης μέχρις ότου κριθεί η νομιμότητά της. Άσκηση του κυρίου ενδίκου βοηθήματος δεν επάγεται καταρχήν αυτοδικαίως αναστολή εκτέλεσης της προσβαλλόμενης πράξης, εκτός αν ειδική διάταξη νόμου ορίζει άλλως (υπό στοιχείο Ι της παρούσης). Αντιθέτως, την αναστολή εκτέλεσης διοικητικής πράξης επάγεται η άσκηση και ευδοκίμηση είτε αίτησης ενώπιον του εκδόντος την πράξη διοικητικού οργάνου (υπό στοιχείο ΙΙ της παρούσης) είτε προσωρινού ενδίκου βοηθήματος. Η άσκηση και ευδοκίμηση του τελευταίου υπόκειται σε συγκεκριμένους δικονομικούς κανόνες (υπό στοιχείο ΙΙΙ και V της παρούσης), επάνοδος δε του Δικαστηρίου εκ νέου σε ήδη κριθέν προσωρινό ένδικο βοήθημα επιτρέπεται υπό αυστηρές προϋποθέσεις (υπό στοιχείο IV της παρούσης). Η υποχρέωση της εθνικής έννομης τάξης να διαμορφώσει σύστημα παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας αναγνωρίζεται πλέον ότι απορρέει από υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις (υπό στοιχείο VΙ της παρούσης), η εκπλήρωση, άλλωστε, της οποίας θα έμενε χωρίς αντίκρισμα χωρίς ταυτόχρονη αναγνώριση στο ανώτατο θεσμικό επίπεδο της υποχρέωσης της Διοίκησης να συμμορφώνεται και με τις αποφάσεις του Δικαστηρίου της αναστολής (υπό στοιχείο VΙΙ της παρούσης).

 

Ι. Γεννάται αυτοδίκαιο ανασταλτικό αποτέλεσμα από την άσκηση του κυρίου ενδίκου βοηθήματος;

Η άσκηση αίτησης ακύρωσης δεν επιφέρει καταρχάς αυτοδικαίως ανασταλτικό αποτέλεσμα. Αντιθέτως, η αναστολή εκτέλεσης της διοικητικής πράξης απαιτεί είτε την υποβολή αίτησης προς την εκδούσα την πράξη αρχή με αίτημα την χορήγηση αναστολής εκτέλεσης (52 παρ. 1 πδ 18/89 και 26 n. 2690/1999, εφεξής ΚΔΔιαδ) είτε την άσκηση των προβλεπομένων στη διάταξη του άρθρου 52 παρ. 2 επομ. πδ 18/89 προσωρινών ενδίκων βοηθημάτων.

Κατ’ εξαίρεση, η άσκηση αίτησης ακύρωσης συνεπάγεται αυτοδίκαιο ανασταλτικό αποτέλεσμα της προσβληθείσης διοικητικής πράξης, εφόσον τούτο προβλέπεται από ειδική διάταξη νόμου :

 α) Αυτοδίκαιη αναστολή εκτέλεσης άδειας δόμησης σε εκτός σχεδίου περιοχές που προσβλήθηκε με αίτηση ακύρωσης (52 Α πδ 18/89).

Σύμφωνα με τη ρύθμιση της εν λόγω διάταξης, όταν τρίτος ασκεί αίτηση ακυρώσεως κατά αδείας δόμησης, που εκδόθηκε κατ` εφαρμογή διατάξεων για την εκτός σχεδίου δόμηση, υποχρεούται να κοινοποιήσει στην εκδούσα την πράξη αρχή αμέσως μετά την κατάθεση της αίτησης ακύρωσης αντίγραφο αυτής, από το οποίο προκύπτει η οικεία πράξη κατάθεσης, καθώς και αντίγραφο της τυχόν ασκηθείσης αίτησης αναστολής. Από την επομένη της ως άνω κοινοποίησης εκκινά χρονικό διάστημα 60 ημερών στο πλαίσιο του οποίου αναπτύσσεται αυτοδικαίως (εκ του νόμου) ανασταλτικό αποτέλεσμα της αδείας λόγω της άσκησης αίτησης ακύρωσης. Το αυτοδίκαιο της επέλευσης συνίσταται στο ότι η αναστολή εκτέλεσης επέρχεται από μόνο το γεγονός της κοινοποιήσεως στην διοικητική αρχή αντιγράφου της αιτήσεως ακυρώσεως μαζί με την περιεχόμενη σ’ αυτήν πράξη καταθέσεως στο Δικαστήριο, χωρίς να απαιτείται επιπλέον να συνυποβληθεί οποιοδήποτε αίτημα από τον ασκήσαντα την αίτηση ακυρώσεως ή οποιονδήποτε άλλον για την έναρξη ή μη της αναστολής. Η οικεία διοικητική αρχή υποχρεούται με τη σειρά της να μεριμνήσει για τη συμμόρφωση προς το αυτοδίκαιο ανασταλτικό αποτέλεσμα.

Η θέσπιση της εν λόγω διατάξεως κρίθηκε, όπως προκύπτει από την αιτιολογική έκθεση του νόμου, αναγκαία, ώστε να εμποδιστεί η έναρξη οικοδομικών εργασιών για ένα διάστημα 60 ημερών, που θεωρήθηκε εύλογο για την έκδοση αποφάσεως από το δικαστήριο επί αιτήματος αναστολής που γίνεται με τη συνήθη διαδικασία της προβλεπόμενης από το άρθρο 52 πδ 18/89 δικαστικής αναστολής. Από τα παραπάνω, συνάγεται επίσης, ότι για την επέλευση των εν λόγω ανασταλτικών συνεπειών, είναι αδιάφορο αν η κοινοποίηση της κατατεθείσας αιτήσεως ακυρώσεως λαμβάνει χώρα μερίμνη του ασκήσαντος την αίτηση ακυρώσεως ή μερίμνη του δικαστηρίου ή και του έχοντος έννομο συμφέρον να περατωθεί ταχύτατα η αναστολή δικαιούχου της άδειας, η δε αναφορά που γίνεται στο δεύτερο εδάφιο αναφορικά με την υποχρέωση «αμέσου» κοινοποιήσεως «επιμελεία του αιτούντος» του ασκηθέντος από αυτόν ενδίκου βοηθήματος, τονίζει απλώς την υποχρέωση του τελευταίου, που είναι και ο έλκων συμφέρον από την ως άνω αναστολή, να μην παρατείνει παρελκυστικά την εν λόγω κοινοποίηση, διευρύνοντας με τον τρόπο αυτό το χρονικό εύρος της διοικητικής αναστολής, η οποία δεν μπορεί να είναι μεγαλύτερη από 60 ημέρες, σε αντίθεση με τη δικαστική αναστολή που φθάνει συνήθως τον χρόνο εκδόσεως οριστικής αποφάσεως επί του κυρίου ενδίκου βοηθήματος (ΔΕΦ Θεσ Αν 202/2015 σκ. 5).

Το αυτοδίκαιο ανασταλτικό αποτέλεσμα : α) εκπνέει σε περίπτωση που παρέλθουν άπρακτες οι 60 ημέρες και δεν έχει ακόμη χορηγηθεί δικαστικά αναστολή εκτέλεσης της πράξης ή προσωρινή διαταγή περί αναστολής εκτέλεσης της πράξης και β) αίρεται και πριν ακόμη την πάροδο του εξηκονθημέρου εφόσον η ήδη τυχόν ασκηθείσα αίτηση αναστολής απορριφθεί ή εφόσον ο πρόεδρος του οικείου Τμήματος διατάξει την άρση του, κατόπιν αιτήσεως εκείνου που δικαιούται να ασκήσει παρέμβαση ή της αρμόδιας αρχής, με την αιτιολογία ότι η αίτηση ακυρώσεως είναι προδήλως απαράδεκτη ή προδήλως αβάσιμη (ΔΕΦ Πατρ Αν 14/2018 σκ. 6).

 β) Επί υπαλληλικής προσφυγής κατά πειθαρχικής απόφασης επιβολής οριστικής παύσης ή υποβιβασμού (42 πδ18/89 και 142 ν. 3528/2007).

Σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 42 πδ 18/89 «1. Κατά τη διάρκεια της προθεσμίας για την άσκηση της προσφυγής της παραγράφου 1 του προηγούμενου άρθρου και μέχρι να εκδικασθεί αυτή αναστέλλεται η εκτέλεση της απόφασης που έχει προσβληθεί, με την επιφύλαξη  των ειδικών διατάξεων που ρυθμίζουν την κατάσταση του υπαλλήλου κατά τον παραπάνω χρόνο. 2. Η προηγούμενη παράγραφος έχει εφαρμογή και στις προσφυγές της παρ. 2 του προηγούμενου άρθρου, εφόσον προσβάλλονται πράξεις απόλυσης ή υποβιβασμού υπαλλήλων και δεν έχει εφαρμογή σε καμιά άλλη προσφυγή. 3. Οι διατάξεις της προηγούμενης παραγράφου δεν έχουν εφαρμογή στις περιπτώσεις που ειδικές διατάξεις ορίζουν διαφορετικά.».

Περαιτέρω, με τη διάταξη του άρθρου 142 ν. 3528/2007 (Υπαλληλικός Κώδικας), όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο δεύτερο του ν. 4057/2012, ορίζεται ότι «5. Η προθεσμία για την άσκηση της προσφυγής και η άσκηση της δεν αναστέλλουν την εκτέλεση της πειθαρχικής απόφασης, με εξαίρεση τις πειθαρχικές αποφάσεις που επιβάλλουν την ποινή της οριστικής παύσης ή του υποβιβασμού. Το αρμόδιο διοικητικό εφετείο μπορεί, ύστερα από αίτηση του προσφεύγοντος, με απόφαση του να αναστείλει την εκτέλεση της πειθαρχικής απόφασης, εφόσον πιθανολογείται ανεπανόρθωτη βλάβη του προσφεύγοντος ή ευδοκίμηση της προσφυγής, εκτός εάν λόγοι δημοσίου συμφέροντος αποκλείουν τη χορήγηση της αναστολής. Στην περίπτωση χορήγησης αναστολής, η εκδίκαση της προσφυγής γίνεται μέσα σε προθεσμία οκτώ (8) μηνών από τη χορήγηση της, άλλως η χορηγηθείσα αναστολή εκτέλεσης της πειθαρχικής απόφασης παύει να ισχύει. 6. Σε κάθε περίπτωση, η εκδίκαση της προσφυγής από το Συμβούλιο της Επικρατείας ή από το αρμόδιο διοικητικό εφετείο γίνεται μέσα σε οκτώ (8) μήνες από την περιέλευση της στο οικείο δικαστήριο.».

Από το συνδυασμό των ανωτέρω διατάξεων προκύπτει ότι στις περιπτώσεις άσκησης υπαλληλικής προσφυγής κατά πειθαρχικής απόφασης οριστικής παύσης ή υποβιβασμού υπαλλήλου αρμοδιότητας Συμβουλίου της Επικρατείας (103 παρ. 4 του Συντ., 4 ν. 2944/2001, 142 παρ. 1 ν. 3528/2007) επέρχεται αυτοδίκαιο ανασταλτικό αποτέλεσμα (ΣΕ ΕπΑν 42/2016 σκ. 6), ενώ στις περιπτώσεις άσκησης υπαλληλικής προσφυγής κατά των λοιπών πειθαρχικών αποφάσεων αρμοδιότητας Διοικητικού Εφετείου (4 ν.2944/2001, 142 παρ. 2 ν. 3528/2007), η επέλευση ανασταλτικού αποτελέσματος προϋποθέτει άσκηση αίτησης αναστολής εκτέλεσης της πράξης επιβολής της πειθαρχικής ποινής και πιθανολόγηση ανεπανόρθωτης βλάβης του προσφεύγοντος ή ευδοκίμηση της προσφυγής, εκτός εάν λόγοι δημοσίου συμφέροντος αποκλείουν την χορήγηση της αναστολής.

Στην περίπτωση χορήγησης αναστολής, η εκδίκαση της προσφυγής γίνεται μέσα σε προθεσμία οκτώ (8) μηνών από τη χορήγηση της, άλλως η χορηγηθείσα αναστολή εκτέλεσης της πειθαρχικής απόφασης παύει να ισχύει.

Στο σημείο αυτό, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι, κατόπιν μεταστροφής της νομολογίας που έλαβε χώρα με την ΣΕ Ολομ. 3369/2015 (σκ. 6 και 7), γίνεται δεκτό ότι η επέλευση αυτοδίκαιου ανασταλτικού αποτελέσματος σε περίπτωση δικαστικής προσβολής πειθαρχικής ποινής οριστικής παύσης και υποβιβασμού δεν βρίσκει συνταγματικό έρεισμα στη διάταξη του άρθρου 103 παρ. 4 του Συντάγματος αλλά εναπόκειται η θέσπισή του στην βούληση του νομοθέτη. Ειδικότερα, κρίθηκε ότι «[…] με την παράγραφο 4 του άρθρου 103 του Συντάγματος θεσπίζονται ως εγγυήσεις προστασίας των δημοσίων πολιτικών διοικητικών υπαλλήλων και υπαλλήλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (ν.π.δ.δ.), σε περίπτωση υποβιβασμού ή οριστικής παύσεως αυτών, πρώτον η προηγούμενη απόφαση υπηρεσιακού συμβουλίου, που αποτελείται τουλάχιστον κατά τα δύο τρίτα από μονίμους δημόσιους υπαλλήλους και δεύτερον η δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής κατά των σχετικών αποφάσεων των συμβουλίων ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, το οποίο κρίνει τις υποθέσεις κατά το νόμο και την ουσία. Από τις συνταγματικές αυτές διατάξεις δεν δύναται να συναχθεί ότι κατά τη διάρκεια της προθεσμίας ασκήσεως της προσφυγής καθώς και η άσκηση αυτής, κατά των αποφάσεων των υπηρεσιακών συμβουλίων για τον υποβιβασμό ή την οριστική παύση δημόσιων υπαλλήλων, αναστέλλεται η εκτέλεση των αποφάσεων των υπηρεσιακών συμβουλίων, ώστε να κωλύεται η λύση της υπηρεσιακής σχέσης των υπαλλήλων μέχρι τη δημοσίευση της αποφάσεως του Συμβουλίου της Επικρατείας επί της ασκηθείσης προσφυγής. Απόκειται συνεπώς στον κοινό νομοθέτη, κατά το Σύνταγμα, να ορίσει εάν η προθεσμία άσκησης του ενδίκου βοηθήματος της προσφυγής, καθώς και η άσκησή της έχουν ανασταλτικό αποτέλεσμα. Επομένως, εάν ο κοινός νομοθέτης θεσπίσει ρύθμιση, κατά την οποία η προθεσμία άσκησης της προσφυγής καθώς και η άσκηση της προσφυγής δεν έχουν ή έχουν περιορισμένο χρονικά ανασταλτικό αποτέλεσμα, ή σε περίπτωση σιωπής αυτού, ο ενδιαφερόμενος έχει την, κατά την γενικώς ισχύουσα νομοθεσία, προσωρινή δικαστική προστασία κατά της πράξεως της αρμόδιας κρατικής αρχής ή αρχής ν.π.δ.δ. […]» (βλ και ΣΕ 2856/2016 σκ.17, 457/2016 σκ.5).