Δικονομικά ζητήματα επί ασκήσεως ειδικής διοικητικής προσφυγής

Οι διοικητικές προσφυγές αποτελούν εκδήλωση του λειτουργικού κατασταλτικού ιεραρχικού ελέγχου ή της λειτουργικής κατασταλτικής διοικητικής εποπτείας, ανάλογα με το χαρακτήρα που φέρουν. Ασκούνται κάθε φορά από τον ενδιαφερόμενο είτε ενώπιον του εκδόντος την πράξη οργάνου είτε ενώπιον άλλου οργάνου και άγουν σε έλεγχο της προσβαλλόμενης με αυτές πράξης είτε επί της νομιμότητας είτε και επί της ουσίας ανάλογα και πάλι με το χαρακτήρα που φέρουν. Το πλαίσιο εντός του οποίου λειτουργούν και αναπτύσσουν τις έννομες συνέπειές τους διαγράφεται κατ’ αρχας από τις διατάξεις των άρθρων 24-27 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ν. 2690/1999, εφεξής ΚΔΔιαδ), το γενικό δε αυτό πλαίσιο δύναται να συμπληρώνεται κάθε φορά από ειδικότερες διατάξεις. η διοικητική προσφυγή μπορεί να φέρει το χαρακτήρα α) απλής προσφυγής ή β) ειδικής προσφυγής ή γ) ενδικοφανούς προσφυγής. Ο χαρακτήρας της ασκούμενης κάθε φορά διοικητικής προσφυγής δεν αποτελεί αντικείμενο νομοθετικού χαρακτηρισμού αλλά αντικείμενο ερμηνείας από το δικαστήριο. Η ερμηνεία δε αυτή ερείδεται είτε στην ειδική διάταξη νόμου που προβλέπει ρητώς την άσκηση της προσφυγής, είτε στην απουσία ειδικής διάταξης νόμου που προβλέπει την άσκηση της προσφυγής.

Ι. ΕΡΓΑΛΕΙΑ ΔΙΑΓΝΩΣΗΣ ΤΟΥ ΧΑΡΑΚΤΗΡΑ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΦΥΓΗΣ  

Η απλή προσφυγή είναι η μόνη περίπτωση διοικητικής προσφυγής που η δυνατότητα άσκησής της δεν εξαρτάται από την ρητή πρόβλεψή της σε διάταξη νόμου. Και τούτο διότι, γίνεται παγίως δεκτό ότι το δικαίωμα σε άσκηση απλής προσφυγής έλκεται ευθέως από τη διάταξη του άρθρου 10 του Συντάγματος (δικαίωμα του αναφέρεσθαι στις αρχές). Η συνταγματική αναγνώριση του δικαιώματος του αναφέρεσθαι έχει την έννοια αφενός ότι ο νόμος μπορεί να θέτει διαδικαστικούς περιορισμούς στην υποβολή της αναφοράς οι οποίοι όμως δικαιολογούνται συνταγματικά λόγω της ιδιότητας και της νομικής κατάστασης ορισμένων προσώπων, ιδίως σε περιπτώσεις ειδικών κυριαρχικών σχέσεων (όπως συμβαίνει στις περιπτώσεις των διατάξεων των άρθρων 21, 77 και 78 του Γενικού Κανονισμού Υπηρεσίας στο Στρατό ή της διάταξης του άρθρου 107 παρ. 1 περ. η’ ν. 3528/2007) και αφετέρου ότι δεν μπορεί ο κοινός ή ο κανονιστικός νομοθέτης να απαγορεύει την υποβολή «αναφοράς», καθώς μια τέτοια απαγόρευση θα ήταν αντισυνταγματική (βλ. για παράδειγμα της διάταξη της ΥΑ ΦΕΚ τ. Β, 1136/17-08-2005, άρθρο 4 παρ. 4). Σύμφωνα με τα παραπάνω, δεν απαιτείται η δυνατότητα άσκησης απλής προσφυγής να προβλέπεται σε ειδική διάταξη νόμου. Μπορεί να προβλέπεται, δεν απαιτείται όμως. Συναφώς έχει κριθεί ότι α) αν η δυνατότητα άσκησης απλής προσφυγής δεν προβλέπεται σε ειδική διάταξη νόμου, τότε δύναται τούτη να ασκηθεί μόνο εφόσον δεν υπάρχει ειδική πρόβλεψη για την άσκηση ειδικής ή ενδικοφανούς προσφυγής (άρθρο 24 παρ. 1 ΚΔΔιαδ), νομικό δε έρεισμα για την άσκηση της μη προβλεπόμενης τούτης απλής προσφυγής συνιστούν οι διατάξεις των άρθρων 10 του Συντάγματος και 24 ΚΔΔιαδ, β) αν η δυνατότητα άσκησης απλής προσφυγής προβλέπεται σε ειδική διάταξη νόμου, τότε βασικό ερμηνευτικό εργαλείο για τη διάγνωση του χαρακτήρα της προβλεπόμενης προσφυγής ως απλής είναι η απουσία ρύθμισης στην ειδική διάταξη περί προθεσμίας άσκησης. Στην περίπτωση αυτή νομικό έρεισμα για την άσκηση της προβλεπόμενης απλής προσφυγής συνιστά η ειδική διάταξη νόμου όπως πάντα συμπληρούται από τις ρυθμίσεις του άρθρου 24 ΚΔΔιαδ. Σε κάθε περίπτωση, είτε προβλέπεται είτε όχι σε ειδική διάταξη νόμου, η απλή προσφυγή ΔΕΝ διέπεται από τον κανόνα της άπαξ ασκήσεως αλλά αντιθέτως μπορεί να ασκηθεί όσες φορές επιθυμεί ο ενδιαφερόμενος.

Ειδική προσφυγή μπορεί να ασκηθεί μόνο εφόσον προβλέπεται από ειδική διάταξη νόμου και διέπεται από τους κανόνες που εισάγει η διάταξη αυτή, συμπληρωματικά δε από τη διάταξη του άρθρου 25 ΚΔΔιαδ. Ειδική διάταξη νόμου ερμηνεύεται ως εγκαθιδρύουσα δικαίωμα άσκησης ειδικής προσφυγής εφόσον ορίζει : α) το όργανο ενώπιον του οποίου ασκείται, β) την προθεσμία άσκησης της προσφυγής και γ) τη διενέργεια μόνο ελέγχου νομιμότητας. Η πρόβλεψη προθεσμίας απάντησης του οργάνου που επιλαμβάνεται της ειδικής προσφυγής δεν αποτελεί ούτε απαραίτητο στοιχείο του ρυθμιστικού περιεχομένου της ειδικής διάταξης νόμου αλλά ούτε και ερμηνευτικό εργαλείο για τη διάγνωση του χαρακτήρα της προβλεπόμενης από τη διάταξη προσφυγής.

Ενδικοφανής προσφυγή ασκείται μόνο εφόσον προβλέπεται από ειδική διάταξη νόμου και διέπεται από τους κανόνες που εισάγει η διάταξη αυτή, συμπληρωματικά δε από τη διάταξη του άρθρου 25 ΚΔΔιαδ. Ειδική διάταξη νόμου ερμηνεύεται ως εγκαθιδρύουσα δικαίωμα άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής εφόσον ορίζει : α) το όργανο ενώπιον του οποίου ασκείται, β) την προθεσμία άσκησης της προσφυγής και γ) τη διενέργεια ελέγχου νομιμότητας και ουσίας της υπόθεσης. όπως συμβαίνει και στην ειδική προσφυγή, η πρόβλεψη προθεσμίας απάντησης του οργάνου που επιλαμβάνεται της ενδικοφανούς προσφυγής δεν αποτελεί ούτε απαραίτητο στοιχείο του ρυθμιστικού περιεχομένου της ειδικής διάταξης νόμου αλλά ούτε και ερμηνευτικό εργαλείο για τη διάγνωση του χαρακτήρα της προβλεπόμενης από τη διάταξη προσφυγής.

ΙΙΙ. ΕΙΔΙΚΗ ΠΡΟΣΦΥΓΗ

ΙΙΙ.Α. Προσβαλλόμενες διοικητικές πράξεις 

Δεδομένου ότι ειδική προσφυγή ασκείται μόνο εφόσον προβλέπεται σε ειδική διάταξη νόμου, το αν με αυτήν προσβάλλονται ρητές ή και σιωπηρές πράξεις της Διοίκησης, εξαρτάται από την πρόβλεψη της ειδικής διάταξης νόμου. Έτσι, η διάταξη του άρθρου 8 ν. 3200/1955 η οποία προβλέπει ότι με ένσταση προσβάλλονται μόνο «οι πράξεις του Νομάρχη»  (εννοεί τον σημερινό Συντονιστή Αποκεντρωμένης Διοίκησης, εφξής ΣΑΔ) έχει ερμηνευθεί ότι καταλαμβάνει μόνο τις ρητές πράξεις του ΣΑΔ, ενώ αντιθέτως η διάταξη του άρθρου 227 ν. 3852/2010 προβλέπει ρητώς «1. Οποιοσδήποτε έχει έννομο συμφέρον μπορεί να προσβάλει τις αποφάσεις των συλλογικών ή μονομελών οργάνων των δήμων, των περιφερειών, των νομικών προσώπων αυτών, καθώς και των συνδέσμων τους, για λόγους νομιμότητας, […] 2. Προσφυγή επιτρέπεται και κατά παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας των οργάνων της προηγούμενης παραγράφου.».

Περαιτέρω, αν τυχόν ασκηθεί ειδική προσφυγή κατά πράξεως η οποία δεν είναι βάσει διάταξης νόμου δεκτική προσβολής με ειδική προσφυγή, τυχόν απορριπτική απάντηση στερείται εκτελεστότητας.

ΙΙΙ.Β. Βασική περιπτωσιολογία διατάξεων που προβλέπουν άσκηση ειδικής προσφυγής

1. Άρθρο 8 ν. 3200/1955

«1.Κατά των αποφάσεων του Νομάρχου, επιτρέπεται εις πάντα ενδιαφερόμενον προσφυγή διά παράβασιν νόμου ενώπιον του αρμοδίου Υπουργού εντός αποκλειστικής προθεσμίας τριάκοντα ημερών από της δημοσιεύσεως ή εάν η απόφασις δεν δημοσιεύεται από της κοινοποιήσεως ή άλλως αφ’ ης έλαβε γνώσιν. 2. Η προσφυγή κατατίθεται εις την Νομαρχίαν ή το αρμόδιον Υπουργείον επί αποδείξει παρεχομένη υποχρεωτικώς εις τον προσφεύγοντα και μνημονεύουση και τον αριθμόν πρωτοκόλλου υφ’ ον κατεχωρίσθη η προσφυγή ή αποστέλλεται ταχυδρομικώς επί αποδείξει. 3. Ο αρμόδιος Υπουργός οφείλει ν’ αποφασίση εντός εξήκοντα ημερών από της υποβολής της προσφυγής εις αυτόν. 4. Ασκηθείσης της προσφυγής δύναται να διαταχθή υπό του Νομάρχου ή του αρμοδίου Υπουργού η επί τριάκοντα το πολύ ημέρας αναστολή εκτελέσεως της καθ’ ης η προσφυγή πράξεως. Εν τοιαύτη περιπτώσει ο Υπουργός υποχρεούται να αποφασίση επί της προσφυγής εντός της προθεσμίας των τριάκοντα ημερών. 5. Ο Υπουργός δύναται και αυτεπαγγέλτως ν’ ακυροί παράνομον πράξιν του Νομάρχου εντός τριών μηνών από της εκδόσεώς της.»

ΠΡΟΣΟΧΗ : Σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 25 παρ. 3 ν.3013/2002, δεν υπόκεινται σε ειδική προσφυγή του άρθρου 8 ν. 3200/1955 οι πράξεις του ΣΑΔ που εκδίδονται κατ’ εφαρμογή του ν.2190/2001 (αλλοδαποί, απελάσεις, άδειες παραμονής).

3. Άρθρο 18 παρ. 12 ν. 2218/1994

«12. Κατά των αποφάσεων του νομάρχη επιτρέπεται, σε οποιονδήποτε έχει έννομο συμφέρον, προσφυγή για παράβαση νόμου στο γενικό γραμματέα της περιφέρειας. Η προσφυγή οσκείται μέσα σε αποκλειστική προθεσμία τριάντα (30) ημερών από τη δημοσίευση ή αν η απόφαση δεν δημοσιεύεται από την κοινοποίηση ή διαφορετικά αφότου έλαβε γνώση. Η προσφυγή κατατίθεται στη νομαρχιακή αυτοδιοίκηση ή στο γενικό γραμματέα της περιφέρειας με απόδειξη. Κατά τα λοιπά εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου 8 του ν. 3200/1955 “περί διοικητικής αποκεντρώσεως, όπως ισχύει κάθε φορά. Όμοια προσφυγή και με τις ίδιες προϋποθέσεις επιτρέπεται κατά των αποφάσεων των προέδρων των νομαρχιακών επιτροπών και των επάρχων, καθώς και των προέδρων των διοικητικών συμβουλίων των ιδρυμάτων και των λοιπών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων. Οι διατάξεις για την προσφυγή κατά των αποφάσεων του νομάρχη ισχύουν αναλόγως και για την προσφυγή κατά των αποφάσεων των ως άνω μονομελών οργάνων των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων και των νομικών τους προσώπων. Οι διατάξεις της παραγράφου αυτής εφαρμόζονται και κατά των εκτελεστών πράξεων των δημοτικών ή κοινοτικών συμβουλίων, των δημάρχων ή προέδρων κοινοτήτων ή άλλων οργάνων των Ο.Τ.Α. α` βαθμού, οι οποίες αφορούν Αρμοδιότητες πολεοδομικών εφαρμογών.»

4. Άρθρο 227, 232 ν. 3852/2010

Άρθρο 227 : «1.α. Οποιοσδήποτε έχει έννομο συμφέρον μπορεί να προσβάλει τις αποφάσεις των συλλογικών ή μονομελών οργάνων των δήμων, των περιφερειών, των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου αυτών και των συνδέσμων για λόγους νομιμότητας, μέσα σε προθεσμία δεκαπέντε (15) ημερών από τη δημοσίευση της απόφασης ή την ανάρτηση της στο διαδίκτυο ή από την κοινοποίηση της ή αφότου έλαβε γνώση αυτής. β. Προσφυγή επιτρέπεται και κατά παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας των οργάνων της προηγούμενης παραγράφου. Στην περίπτωση αυτή η προσφυγή ασκείται εντός δεκαημέρου από την άπρακτη παρέλευση της ειδικής προθεσμίας που, τυχόν, τάσσει ο νόμος για την έκδοση της οικείας πράξης, διαφορετικά μετά την παρέλευση τριμήνου από την υποβολή της σχετικής αίτησης του ενδιαφερομένου. 2. Ο Ελεγκτής Νομιμότητας αποφαίνεται επί της προσφυγής μέσα σε αποκλειστική προθεσμία δύο (2) μηνών από την υποβολή της. Αν παρέλθει η ανωτέρω προθεσμία χωρίς να εκδοθεί απόφαση θεωρείται ότι η προσφυγή έχει σιωπηρώς απορριφθεί. 3. Η άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής αποτελεί προϋπόθεση για την άσκηση ενδίκων βοηθημάτων ενώπιον των αρμόδιων δικαστηρίων. (βλ όμως και παρ. 4 της διάταξης του άρθρου 232 του αυτού νόμου)».

Άρθρο 232 : «1 .Μέχρι την έναρξη λειτουργίας της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας Ο.Τ.Α. ο έλεγχος νομιμότητας των πράξεων κατά τα άρθρα 225, 226 και 227 του παρόντος ασκείται από τον Γενικό Γραμματέα της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης και τις Ειδικές Επιτροπές του άρθρου 152 του Κ.Δ.Κ, οι οποίες βρίσκονται στις έδρες των περιφερειών που ανήκουν στην ανωτέρω Αποκεντρωμένη Διοίκηση, καθώς και τις Επιτροπές Ελέγχου των Πράξεων του άρθρου 68 του Κώδικα Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης (π.δ. 30/1996), που βρίσκονται στην έδρα της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης. Οι επιτροπές αυτές συγκροτούνται με απόφαση του Γενικού Γραμματέα της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης. Στην κατά το άρθρο 232 παράγραφος 2 ελεγκτική επιτροπή του παρόντος μετέχει, αντί του Ελεγκτή Νομιμότητας, προϊστάμενος Διεύθυνσης της Αποκεντρωμένης Διοίκησης που ορίζεται μαζί με τον αναπληρωτή του από τον οικείο Γενικό Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης. Τις Αρμοδιότητες του Ελεγκτή Νομιμότητας που προβλέπονται στα άρθρα 233, 234, 236 και 237 του παρόντος ασκεί ο Γενικός Γραμματέας της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης. Όπου στις διατάξεις αυτές προβλέπεται η συμμετοχή υπαλλήλου της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας Ο.Τ.Α. ορίζεται, με απόφαση του Γενικού Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης, υπάλληλος της Αποκεντρωμένης Διοίκησης. 2. Η έναρξη λειτουργίας κάθε Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας Ο.Τ.Α. διαπιστώνεται με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης. 3. Οι πράξεις των δήμων, των περιφερειών, των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου αυτών, των επιχειρήσεων τους, των συνδέσμων, καθώς και τυχόν προσφυγές που εκκρεμούν προς έλεγχο νομιμότητας, κατά το χρόνο έναρξης λειτουργίας της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας Ο.Τ.Α. ενώπιον του Γενικού Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης και των ως άνω Επιτροπών, διαβιβάζονται στην Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας Ο.Τ.Α. και οι σχετικές προθεσμίες αρχίζουν από την περιέλευσή τους στην εν λόγω Υπηρεσία. 4. Μέχρι την έναρξη λειτουργίας της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας Ο.Τ.Α. δεν εφαρμόζεται η παράγραφος 3 του άρθρου 227 του παρόντος.».

ΙΙΙ.Γ. Αρμοδιότητα της Διοίκησης να απαντήσει επί ειδικής προσφυγής – Απάντηση – Εκτελεστότητα απάντησης – Απορρόφηση

Το όργανο που επιλαμβάνεται της ειδικής προσφυγής έχει δεσμία αρμοδιότητα απάντησης εντός της προθεσμίας που τυχόν ορίζει η ειδική διάταξη που εγκαθιδρύει την ειδική προσφυγή ή αν δεν ορίζεται ειδικώς μέσα σε 30 ημέρες σύμφωνα με τα οριζόμενα στη διάταξη του άρθρου 25ΚΔΔιαδ. Σε περίπτωση άσκησης ειδικής προσφυγής και άπρακτης παρόδου της σχετικής προθεσμίας απάντησης, στοιχειοθετείται σιωπηρά απόρριψη της προσφυγής.

ΠΡΟΣΟΧΗ : Η προθεσμία απάντησης εκκινά από την επομένη της περιέλευσης της ειδικής προσφυγής στο κατά νόμο αρμόδιο όργανο και κρίσιμο προκειμένου να διαγνωσθεί το αν παρήλθε άπρακτη ή όχι η προθεσμία (και άρα στοιχειοθετήθηκε σιωπηρά απόρριψη της προσφυγής) είναι το να εκδόθηκε / απέκτησε υπόσταση η σχετική απάντηση εντός της τασσομένης προθεσμίας. Αντιθέτως, εξ επόψεως στοιχειοθέτησης σιωπηράς απόρριψης της προσφυγής είναι αδιάφορο το πότε κοινοποιήθηκε η σχετική απάντηση στον ασκήσαντα την προσφυγή.

Συνεπώς, όταν η υποκείμενη στην ειδική προσφυγή πράξη είναι δημοσιευτέα και το ειδικό όργανο κάνει δεκτή της ειδική προσφυγή και ακυρώσει την αρχική πράξη, τότε και η απάντηση του ειδικού οργάνου είναι δημοσιευτέα, οπότε εντός της οικείας προθεσμίας απάντησης θα πρέπει να χωρήσει και η τελείωση, δηλαδή η προσήκουσα δημοσίευση της πράξης, άλλως η απάντηση λογίζεται εκπρόθεσμη.

ΠΡΟΣΟΧΗ : Η προθεσμία απάντησης του οργάνου που επιλαμβάνεται της ειδικής προσφυγής δεν συνιστά δικονομική προθεσμία και άρα δεν αναστέλλεται κατά τις δικαστικές διακοπές.

Η απάντηση στην ειδική προσφυγή είτε είναι ρητή είτε είναι σιωπηρά (στοιχειοθετούμενη εκ μόνης της άπρακτης παρόδου της προθεσμίας απάντησης) φέρει πάντα τα ακόλουθα χαρακτηριστικά : α) έχει ΠΑΝΤΑ εκτελεστό χαρακτήρα, β) ΠΟΤΕ δεν απορροφά την υποκείμενη στην ειδική προσφυγή πράξη καθώς η άσκηση της ειδικής προσφυγής συνεπάγεται μόνο έλεγχο νομιμότητας. Ως εκ τούτου, υποκείμενη στην ειδική προσφυγή πράξη και απάντηση διατηρούν την αυτοτέλεια και την εκτελεστότητά τους και γ) η απάντηση του ειδικού οργάνου είναι συναφής με την αρχική πράξη (ως εκδοθείσες με βάση την ίδια νομική και την ίδια κατά τα ουσιώδη στοιχεία πραγματική βάση) και ως εκ τούτου αρχική πράξη και απάντηση παραδεκτώς συμπροσβάλλονται με κοινό δικόγραφο αίτησης ακύρωσης (νομολογιακός κανόνας, ελλείψει ειδικότερης διάταξης) ή προσφυγής ουσίας (άρθρο 122 ν. 2717/1999, εφεξής ΚΔΔ).

ΠΡΟΣΟΧΗ : Δεν πρέπει να συγχέεται το ενδεχόμενο απάντησης του οργάνου επί της ειδικής προσφυγής με εκείνο της κοινοποίησης στον ενδιαφερόμενο απλού πληροφοριακού εγγράφου με το οποίο του γνωστοποιείται ότι η ειδική του προσφυγή θεωρείται απορριφθείσα λόγω της παρόδου της προθεσμίας απάντησης. Το τελευταίο τούτο δικοικητικό έγγραφο στερείται εκτελεστότητας και απαραδέκτως προσβάλλεται με ένδικο βοήθημα αίτησης ακύρωσης (45 παρ. 1 πδ 18/89) ή προσφυγής ουσίας (63 παρ. 1 ΚΔΔ).