Σκοπός της παρούσης θεματικής είναι η γνωριμία με τις θεμελιώδεις έννοιες του δημοσιονομικού δικαίου, τις πολλαπλής φύσεως αρμοδιότητες και τα όργανα του Ελεγκτικού Συνεδρίου καθώς και των λοιπών οργάνων δημοσιονομικού ελέγχου.
Ι. ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ – ΔΗΜΟΣΙΟ ΧΡΗΜΑ
Το Ελεγκτικό Συνέδριο (εφεξής ΕλΣυν) έχει διττή φύση καθώς δρα αφενός ως ελεγκτικό όργανο αφετέρου ως δικαιοδοτικό όργανο, είναι δε επιφορτισμένο και με αρμοδιότητες προληπτικού ελέγχου συνταγματικότητας διατάξεων τυπικών νόμων. Στον παρακάτω πίνακα κατηγοριοποιούνται οι ελεγκτικές και δικαιοδοτικές αρμοδιότητες του ΕλΣυν αντιστοιχιζομένων των εκάστοτε οργάνων του που είναι επιφορτισμένα με την σχετική κάθε φορά αρμοδιότητα.
| Ελεγκτικές αρμοδιότητες | Δικαιοδοτικές αρμοδιότητες | Προληπτικός έλεγχος συνταγματικότητας |
|
1. Ο προληπτικός έλεγχος των δαπανών α) του Κράτους, β) των ΟΤΑ και γ) των νομικών προσώπων που η ένταξη των δαπανών τους στον προληπτικό έλεγχο έχει οριστεί με ειδική διάταξη νόμου (98 παρ. 1 εδ. α’ Συντ.). Όργανα : Επίτροπος à Κλιμάκιο à Τμήμα 2. Ο προσυμβατικός έλεγχος των δημοσίων συμβάσεων σύμφωνα με τους όρους και τις προϋποθέσεις των άρθρων 35 επ. (ν. 4129/2013, εφεξής ΚΝΕΣ) (98 παρ. 1 εδ. β’ Συντ.). Όργανα : Κλιμάκιο à Τμήμα 3. Ο κατασταλτικός έλεγχος των δαπανώ α) του Κράτους, β) των ΟΤΑ και γ) των νομικών προσώπων που με ειδική διάταξη νόμου προβλέπεται η ένταξη των δαπανώ τους στο καθεστώς κατασταλτικού ελέγχου (98 παρ. 1 εδ. γ’ Συντ.). Όργανα : Επίτροπος (σημειώνεται ότι αρμοδιότητα καταλογισμού αναγνωρίζεται και στους Οικονομικούς Επιθεωρητές και στους οικείους Διατάκτες (στους δεύτερους υπό προϋποθέσεις). |
1. Η εκδίκαση των διαφορών από την έκδοση καταλογιστικών πράξεων στα πλαίσια κατασταλτικού ελέγχου (98 παρ. 1 εδ. στ’ Συντ.). Δικάζον σχηματισμός : Τμήμα ΕλΣυν 2. Η εκδίκαση διαφορών από την απονομή συντάξεων από το Δημόσιο Ταμείο (98 παρ. 1 εδ. στ’ Συντ.). Δικάζον σχηματισμός : Τμήμα ΕλΣυν 3. Η εκδίκαση υποθέσεων αστικής ευθύνης πολιτικών και στρατιωτικών υπαλλήλων του Κράτους, των ΟΤΑ και των ΝΠΔΔ (98 παρ. 1 εδ. ζ’ Συντ.). Δικάζον σχηματισμός : Τμήμα ΕλΣυν |
1. Η κατ’ άρθρο 73 παρ. 2 Σ γνωμοδότηση του ΕλΣυν πριν την ψήφιση νομοσχεδίων που αφορούν την απονομή σύνταξης (98 παρ. 1 εδ. δ’ Συντ.). 2. Γνωμοδοτεί για νομοσχέδια που ρυθμίζουν μείζονος σπουδαιότητας θέματα δημοσιονομικής διαχείρισης των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης, τα οποία υποβάλλονται ενώπιόν του από τον Υπουργό Οικονομικών.
|
Όπως προκύπτει από την ανωτέρω παράθεση, ως θεμελιώδης αρμοδιότητα του ΕΣ αναφύεται η προστασία του ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΧΡΗΜΑΤΟΣ. Συνεπώς, για την αντίληψη του εύρους των αρμοδιοτήτων και κατ’ επέκταση της δικαιοδοσίας του ΕΣ, καθοριστική είναι η κατανόηση της έννοιας του δημοσίου χρήματος. Χαρακτηριστικές είναι οι ακόλουθες αποφάσεις του ΕλΣυν :
Πρακτικά Ολομ. Ελ. Συν. 3η Γεν.Συν./29.1.2014, Θέμα Β’ : «Από το συνδυασμό των διατάξεων των άρθρων 98 παρ. 1 εδ. α΄ και γ΄ και 2 του Συντάγματος και άρθρο 44 παρ. 2 ΚΝΕΣ συνάγεται ότι ο, κατ’ αρχήν συνταγματικώς επιτρεπτός, διενεργούμενος από το Ελεγκτικό Συνέδριο διαχειριστικός έλεγχος των ν.π.ι.δ. που δεν έχουν υπαχθεί με ειδική διάταξη νόμου στον προληπτικό έλεγχο αυτού, για να είναι πλήρης, υπό την έννοια ότι δεν θα περιορίζεται μόνο στη διαπίστωση του σύννομου ή μη της διαχείρισης, αλλά, σε περίπτωση διαπίστωσης διαχειριστικής ανωμαλίας, θα εκτείνεται μέχρι τη δυνατότητα, αλλά και υποχρέωση έκδοσης καταλογιστικής πράξης εις βάρος των υπευθύνων οργάνων, προϋποθέτει τη διαχείριση από τα νομικά αυτά πρόσωπα «δημοσίου χρήματος», αντλούμενου από τον προϋπολογισμό του κράτους ή νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, με τη μορφή επιχορηγήσεων για την εκπλήρωση δημόσιου σκοπού. Και τούτο, καθόσον η διαχείριση από το νομικό πρόσωπο-λήπτη της επιχορήγησης δημοσίου, κατά την προεκτεθείσα έννοια, χρήματος προσδίδει σε αυτό την ιδιότητα του δημοσίου υπολόγου, ο οποίος υποχρεούται, δια των υπευθύνων οργάνων του, σε απόδοση λογαριασμού για τη διαχείρισή της. Εξάλλου, η πρόσκτηση, εκ του λόγου τούτου, από το νομικό πρόσωπο, ως διαχειριστή της δημόσιας επιχορήγησης, της ιδιότητας του υπολόγου δεν αποτελεί απλώς την προϋπόθεση για τη θεμελίωση της καταλογιστικής αρμοδιότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, σύμφωνα με τις διατάξεις του Οργανισμού αυτού, αλλά, εφόσον το νομικό πρόσωπο διαχειρίζεται και χρήμα που προέρχεται από ίδιους πόρους, συνιστά, ταυτόχρονα, τον προσδιοριστικό παράγοντα της έκτασης της εν λόγω αρμοδιότητας, την οποία και, με ακρίβεια, οριοθετεί. Κατά συνέπεια, αφού μόνο κατά το σκέλος της δημόσιας επιχορήγησης, με προσδιορισμένο επαρκώς χρηματικό ποσό, το οποίο εισήχθη στη διαχείριση του νομικού προσώπου για την εκπλήρωση δημόσιου σκοπού, καθίσταται τούτο υπόλογος διαχειριστής του επίμαχου ποσού με υποχρέωση λογοδοσίας, στο σκέλος αυτό περιορίζεται και η αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου να προβεί στη, δια του καταλογισμού, αποκατάσταση του, κατά περίπτωση, διαπιστωθέντος διαχειριστικού ελλείμματος. Η ερμηνευτική αυτή εκδοχή ενισχύεται και από το εύρος που προσέδωσε ο κοινός νομοθέτης στο διενεργούμενο από το Ελεγκτικό Συνέδριο κατασταλτικό έλεγχο των λογαριασμών κάθε φορέα που δέχεται επιχορήγηση ή χρηματοδότηση από φορείς της Γενικής Κυβέρνησης, τον οποίο θέσπισε πλέον ρητά με τις διατάξεις του άρθρου 82 του ν. 4055/2012, ήδη κωδικοποιηθέντος στο άρθρο 41 του Κώδικα Νόμων για το Ελεγκτικό Συνέδριο, καθόσον, κατά τη ρητή βούλησή του, ο έλεγχος αυτός, ο οποίος διενεργείται σύμφωνα με τις διατάξεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου και εφόσον συντρέξει περίπτωση πραγματοποίησης μη νόμιμων δαπανών, καταλήγει στην έκδοση καταλογιστικής πράξης εις βάρος των υπευθύνων οργάνων, δεν εκτείνεται στο σύνολο της χρηματικής διαχείρισης του επιχορηγούμενου φορέα, αλλά περιορίζεται στο μέρος αυτό της διαχείρισης που σχετίζεται με τη ληφθείσα επιχορήγηση, για την οποία, άλλωστε, υποβάλλεται ξεχωριστός απολογισμός, καθόσον συνιστά «δημόσιο χρήμα». Περαιτέρω, από τις προαναφερόμενες διατάξεις του άρθρου 1 του α.ν. 552/1945 συνάγεται ότι ο νομοθέτης κατοχύρωσε την πλήρη αυτονομία της δράσης των καταστατικών οργάνων του Ε.Ε.Σ. και την ελευθερία των συμβάσεων του κοινού δικαίου στη διοίκηση, διαχείριση και διάθεση της περιουσίας και των πόρων αυτού. Εξάλλου, ενόψει αφενός της ειδικής φύσης του ανωτέρω νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, το οποίο ιδρύθηκε με νόμο και επιδιώκει την προαγωγή κοινωφελών σκοπών που ενδιαφέρουν ιδιαιτέρως την Πολιτεία, αφετέρου της προβλεπόμενης από τη σύστασή του τακτικής (ετήσιας) προς αυτό κρατικής επιχορήγησης, ο νομοθέτης, βάσει της ως άνω ειδικής διάταξης του δεύτερου εδαφίου της παρ. 1, ηθέλησε οι λογαριασμοί αυτού στο τέλος κάθε διαχειριστικού έτους να ελέγχονται κατασταλτικά από το Ελεγκτικό Συνέδριο, λόγω των αυξημένων εγγυήσεων ανεξαρτησίας και λειτουργίας αυτού ως Δικαστηρίου. Πλην όμως, η διάταξη αυτή δεν παρέχει το αναγκαίο νομικό έρεισμα στο Ελεγκτικό Συνέδριο να προβεί, σε περίπτωση διάγνωσης ατάσθαλης διαχείρισης, και στον καταλογισμό, σύμφωνα με τις διατάξεις που διέπουν την αρμοδιότητά του αυτή, των υπευθύνων οργάνων του εν λόγω νομικού προσώπου, όσον αφορά στο σύνολο της οικονομικής διαχείρισής του, ανεξάρτητα από την πηγή προέλευσης των εσόδων του. Τούτο δε, καθόσον το χρήμα που διαχειρίζεται το ως άνω, μη υπαχθέν στον προληπτικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου που λειτουργεί ως αυτοδιοικούμενο, με βάση το καταστατικό του, σωματείο κοινωφελούς σκοπού, το οποίο αφενός διαθέτει ίδιους πόρους, προερχόμενους από δωρεές από ιδιώτες, ετήσιες συνδρομές των μελών του, έσοδα από την εκμετάλλευση των περιουσιακών του στοιχείων κλπ. (βλ. άρθρο 5 του καταστατικού αυτού) και, ως εκ τούτου, μη συνδεόμενους καθ’ οιονδήποτε τρόπο με άσκηση δημόσιων εξουσιών, αφετέρου ασκεί τη διοίκηση και διαχείρισή του κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας με απεριόριστη αυτονομία, δεν συνιστά «δημόσιο χρήμα», παρά μόνο κατά το μέρος που αφορά στο συγκεκριμένο ποσό της εκάστοτε δοθείσας προς αυτό κρατικής επιχορήγησης, η διαχείριση ακριβώς του οποίου καθιστά, σύμφωνα με τα ανωτέρω, τα διαχειριστικά όργανα αυτού υπολόγους με υποχρέωση λογοδοσίας ενώπιον του Ελεγκτικού Συνεδρίου και, συνακόλουθα, υποκείμενους στη διαδικασία του καταλογισμού από αυτό. Εξάλλου, η επιδίωξη δημοσίου ενδιαφέροντος (κοινωφελών) σκοπών από το εν λόγω σωματείο ή η θέσπιση, με την ανωτέρω ειδική διάταξη του α.ν. 552/1945, της άσκησης στη διαχείρισή του κατασταλτικού ελέγχου από το Ελεγκτικό Συνέδριο, ως ανώτατο δημόσιο ελεγκτικό μηχανισμό που παρέχει τα εχέγγυα ανεξαρτησίας ενός δικαστικού οργάνου, δεν αναιρούν το χαρακτήρα της, προερχόμενης από ίδιους πόρους, περιουσίας αυτού ως ιδιωτικής. Πέραν αυτού, ούτε η εν τοις πράγμασι -μη συμβατή, άλλωστε, με την υποχρέωση λογοδοσίας του ως υπολόγου που επιβάλλει την υποχρέωση υποβολής ξεχωριστού απολογισμού- ενιαία διαχείριση των πόρων του, λόγω της ανάμιξη των ποσών των ετήσιων επιχορηγήσεων για την πραγμάτωση της αποστολής του με τις λοιπές προσόδους του νομικού προσώπου, ούτε, τέλος, η, με βάση τις προαναφερόμενες κυρωθείσες νομοθετικά συμβάσεις, ανάληψη της κάλυψης μέρους των χρεών αυτού από το Δημόσιο αρκούν για να προσδώσουν στην περιουσία του «δημόσιο» χαρακτήρα στο σύνολό της. Το τελευταίο δε, λαμβανομένου υπόψη και ότι, με τη διάταξη του άρθρου 1 του ν. 1821/1988, τα αναφερόμενα σε αυτή νοσοκομεία (Κοργιαλένειο, Ασκληπιείο Βούλας κ.λπ.), τα οποία είχαν ανεγερθεί και λειτουργούσαν από τον Ε.Ε.Σ., εντάχθηκαν μεν στο Ε.Σ.Υ. και μετατράπηκαν σε ν.π.δ.δ., η κυριότητα, όμως, αυτών παρέμεινε στο εν λόγω σωματείο. Κατ’ ακολουθία όσων έγιναν ήδη δεκτά και δεδομένου ότι για την πραγματοποίηση των σκοπών του ο Ε.Ε.Σ. επιχορηγείται άμεσα από τον κρατικό προϋπολογισμό, συγχρόνως όμως διαθέτει και ίδιους πόρους, κατά τη γνώμη που επικράτησε, καταλογιστική αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ιδρύεται μόνο εφόσον διαπιστωθεί έλλειμμα στη διαχείριση της, επακριβώς προσδιορισμένης, κρατικής επιχορήγησης που διατέθηκε σε αυτό για την εκπλήρωση δημόσιου σκοπού και της οποίας το νομικό αυτό πρόσωπο κατέστη υπόλογος, με την εντεύθεν υποχρέωση απόδοσης λογαριασμού, προς απόδειξη της ανάλωσης του ποσού της επιχορήγησης για το σκοπό για τον οποίο χορηγήθηκε.».
ΟλΕΣ 439/2012 : «Η έννοια του δημόσιου χρήματος που προσδίδει σ’ αυτόν που το διαχειρίζεται την ιδιότητα του δημόσιου υπολόγου δεν λαμβάνεται μόνο με τη στενή του έννοια, δηλαδή ως του χρήματος που διαχειρίζονται τα διάφορα όργανα του Κράτους κατά την εκτέλεση του κρατικού προϋπολογισμού, αλλά και του χρήματος που διαχειρίζονται αφενός μεν τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου για την εκπλήρωση των σκοπών τους (χρήματος που κατά κύριο λόγο προέρχεται από τον κρατικό προϋπολογισμό με τη μορφή επιχορηγήσεων κ.λπ.), αφετέρου δε τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, κατ` εντολή του Κράτους, με ειδική επιχορήγηση ή ενίσχυση από τον προϋπολογισμό αυτού, για την εκπλήρωση κρατικού σκοπού. Ειδικότερα, σε ό,τι αφορά τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που λειτουργούν κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας και οι δαπάνες των οποίων δεν υπόκεινται κατ’ αρχήν σε προληπτικό έλεγχο από το Ελεγκτικό Συνέδριο, η υπαγωγή τους στον κατασταλτικό έλεγχο, η οποία επιτρέπεται ρητά από το Σύνταγμα μετά την αναθεώρηση του 2001, συνακόλουθα δε και η θεμελίωση δικαιοδοσίας του Δικαστηρίου τούτου επί των διαφορών που ανακύπτουν, προϋποθέτει την ύπαρξη ειδικής διάταξης νόμου, κατά τη ρητή επιταγή του άρθρου 98 παρ. 1 περ. γ΄ του Συντάγματος. Τέτοιες ειδικές διατάξεις είναι και αυτές των παρ. 1, 8 και 9 του άρθρου 12 του ν.δ. 1264/1942, με τις οποίες ρυθμίζεται η ελεγκτική αρμοδιότητα των οικονομικών επιθεωρητών του Υπουργείου Οικονομικών. Επομένως, οι διαφορές που αναφύονται από καταλογιστικές πράξεις των οικονομικών επιθεωρητών, οι οποίες εκδίδονται ύστερα από έλεγχο νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου που διαχειρίζονται χρήματα που προέρχονται τόσο από επιχορηγήσεις προερχόμενες από τον κρατικό προϋπολογισμό όσο και από αντίτιμο παροχής υπηρεσιών, η ενιαία διαχείριση των οποίων ανάγεται σε σκοπό δημόσιου συμφέροντος, υπάγoνται στη δικαιοδοσία του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Αν δε από τον έλεγχο των ως άνω λογαριασμών διαπιστωθεί έλλειμμα στα εν λόγω νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, τότε εκδίδεται πράξη καταλογισμού σε βάρος των διαχειριστών τους και των τυχόν αλληλεγγύως μετ’ αυτών συνευθυνομένων, κατά της οποίας προβλέπεται η άσκηση του ένδικου βοηθήματος της έφεσης στο Ελεγκτικό Συνέδριο, σύμφωνα με τις διατάξεις του ν.δ. 1264/1942. Συνεπώς, οι διαφορές που δημιουργούνται από τον έκτακτο κατασταλτικό έλεγχο των λογαριασμών των εν λόγω νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου υπάγονται στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου, καθόσον είναι συναφείς με τις διαφορές περί της δημοσιολογιστικής ευθύνης των υπολόγων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου και, ως εκ τούτου, οι διατάξεις αυτές δεν αντίκεινται στο άρθρο 98 του αναθεωρημένου Συντάγματος του 2001».
ΙΙ. ΒΑΣΙΚΕΣ ΕΝΝΟΙΕΣ – ΣΤΑΔΙΑ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΤΙΚΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ
Η προστασία του δημοσίου χρήματος επιτυγχάνεται με την κατοχύρωση και τη διενέργεια τριών βασικών σταδίων ελέγχου : α) του προσυμβατικού ελέγχου, β) του προληπτικού ελέγχου και γ) του κατασταλτικού ελέγχου. Για την κατανόηση του περιεχομένου των ως άνω ελέγχων προαπαιτείται η έκθεση των βασικών σταδίων της διαδικασίας διαχείρισης του δημοσίου χρήματος. Καταρχάς υπάρχουν δύο βασικές περιπτώσεις διαχείρισης του δημοσίου χρήματος : α) η πληρωμή δαπανών και β) η είσπραξη δημοσίων εσόδων.
Για την κατανόηση της διαχειριστικής διαδικασίας πληρωμής δαπανών και είσπραξης εσόδων είναι απαραίτητο να αναπτυχθούν οι ακόλουθες βασικές έννοιες του δημοσιολογιστικού δικαίου:
ΙΙ.1. ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ – ΑΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ – ΙΣΟΛΟΓΙΣΜΟΣ (49 – 64Β ν. 4270/2014)
Α) ΚΡΑΤΙΚΟΣ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ – ΑΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ – ΙΣΟΛΟΓΙΣΜΟΣ
Κρατικός Προϋπολογισμός είναι ο ιδιότυπος τυπικός ενιαύσιος νόμος που ψηφίζεται από την Ολομέλεια της Βουλής. Χαρακτηρίζεται ως ιδιότυπος γιατί δεν ψηφίζεται σύμφωνα με τη συνήθη διαδικασία του άρθρου 76 Συντ. ή την κατ’ επείγουσα διαδικασία του άρθρου 76 παρ. 4 Συντ. αλλά με βάση την ειδικότερη διάταξη του άρθρου 79 Συντ.. Ειδικότερα, ο Προϋπολογισμός κατατίθεται στη Βουλή από τον ΥπΟικ και περιλαμβάνει ένα τόμο με 3 μέρη (1ο μέρος : τακτικός προϋπολογισμός κεντρικών υπηρεσιών, 2ο μέρος : τακτικός προϋπολογισμός περιφερειακών υπηρεσιών, 3ο μέρος : δημόσιες επενδύσεις). Στον Προϋπολογισμό προσδιορίζονται τα δημόσια έσοδα και καθορίζονται τα όρια των εξόδων του Κράτους για κάθε οικονομικό έτος. Με άλλα λόγια, η Ολομέλεια της Βουλής ελέγχει, εγκρίνει και εξουσιοδοτεί τη Κυβέρνηση να πραγματώσει τα δημόσια έσοδα και έξοδα, όπως αυτά καθορίζονται στο νόμο αυτό για το οικονομικό έτος που ακολουθεί. «Με τον προϋπολογισμό η οικονομική διαχείρισις δεν εγκαταλείπεται έρμαιος, αδέσποτος, ωσεί υπό τον κυμάτων ή της τύχης δερομένων από εδώ και από εκεί, αλλά χειραγωγείται, πηδαλιουχείται, ελέγχεται και ασφαλίζεται, εν τω μέτρω του δυνατού, και εν τέλει φέρεται προς σκοπούς συγκεκριμένους. Ο προϋπολογισμός είναι το πηδάλιον, δι’ ου ο κυβερνήτωρ του σκάφους άγει αυτό προς χαραχθείσαν οδόν. Άνευ αυτού, το κράτος ομοιάζει ωσάν σκάφος ακυβέρνητον και δη εν μέσω του πελάγους.» (Εισαγωγικαί έννοιαι : Πηγαί του δημοσιονομικού δικαίου: Δημόσιον λογιστικόν, Δημητρίου Ι. Κόρσου, Σάκκουλας Αντ. Ν., 1980).
Κύριες ιδιότητες του προϋπολογισμού : α) Ενιαύσιος, β) Περιοδικός νόμος (δηλ η Βουλή υποχρεούται στη ψήφισή του κάθε χρόνο, γ) Συνιστά πράξη πρόβλεψης, δηλ εκτίμησης των ορίων των δημοσίων εσόδων και εξόδων και όχι πράξη πραγματικής απεικόνισης των δημοσίων εσόδων και εξόδων και δ) Συνιστά πράξη κοινοβουλευτικού ελέγχου. Με άλλα λόγια, συνιστά πράξη προκαταβολικής εξουσιοδότησης για την είσπραξη των προβλεπομένων εσόδων και την πραγματοποίηση των εξόδων. Η Ολομέλεια της Βουλής εγκρίνει το δημοσιονομικό πρόγραμμα της Κυβέρνησης και παράλληλα την εξουσιοδοτεί να το εκτελέσει.
Βασικές αρχές κατάρτισης του προϋπολογισμού (άρθρο 49 ν. 4270/2014)
1. Αρχή της ετήσιας διάρκειας : οι δημοσιονομικές πράξεις του προϋπολογισμού αναφέρονται σε ένα οικονομικό έτος (1/1 έως 31/12 του ίδιου ημερολογιακού έτους), με τις εξής ΕΞΑΙΡΕΣΕΙΣ:
- 79 παρ 4 Συντ. : εάν καθίσταται ανέφικτη η διοίκηση εσόδων και εξόδων με βάσει το ψηφισμένο προϋπολογισμό, τότε αυτή γίνεται με ειδικό κάθε φορά νόμο. Είναι η περίπτωση όπου ψηφίστηκε μεν προϋπολογισμός αλλά στη ροή του έτους δε λειτούργησε καλά. Έτσι το κράτος δε μπορεί να λειτουργήσει με τον ήδη ψηφισθέντα προϋπολογισμό. Γι αυτό ψηφίζεται ειδικός νόμος μέσα στο έτος από την Ολομέλεια της Βουλής.
- 79 παρ 5 Συντ. : Εάν ο προϋπολογισμός δεν μπορεί να ψηφιστεί, επειδή έληξε η περίοδος της Βουλής, τότε παρατείνεται η ισχύς του προηγούμενου για 4 μήνες.
- 79 παρ 6 Συντ. : Με νόμο μπορεί να οριστεί διετής ισχύς του προϋπολογισμού. Η διάταξη αυτή θεσπίστηκε με το σκεπτικό ότι ο διετής προϋπολογισμός παρέχει μεγαλύτερη προοπτική σε βάθος χρόνου και επιτρέπει αποτελεσματικότερη συνέχεια στην άσκηση της δημοσιονομικής πολιτικής.
Σημειώνεται ότι, πολλές φορές, αναλόγως των συνθηκών, η αυστηρή εφαρμογή της αρχής του ενιαύσιου του Κρατικού Προϋπολογισμού μπορεί να αποβεί εις βάρος της συνέχειας και συνέπειας των δημοσίων υπηρεσιών. Για το λόγο αυτό, στην περίπτωση που παρουσιάζεται ανεπάρκεια των εγγεγραμμένων πιστώσεων κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους, τότε δίνεται από τον ΚΔΛ η δυνατότητα παροχής πρόσθετων πιστώσεων από το αποθεματικό (άρθρο 59 ν. 4270/2014). Σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 59 παρ. 2 ν. 4270/2014, το αποθεματικό χρησιμοποιείται αποκλειστικά σημαντικών, άμεσων, αναπόφευκτων και επειγουσών δαπανών, η πρόβλεψη των οποίων δεν ήταν εφικτή κατά το χρόνο ψήφισης του ετήσιου Προϋπολογισμού ή των συμπληρωματικών Προϋπολογισμών.
2. Αρχή της ενότητας: Όλα τα έσοδα και έξοδα θα πρέπει να βρίσκονται σε ενιαίο κείμενο (79 παρ. 2 Συντ. και 49 ν. 4270/2014 ΚΔΛ). Κατ’ εξαίρεση :
- Ο ΥπΟικ μπορεί να υποβάλει στη Βουλή συμπληρωματικό προϋπολογισμό στον οποίο περιέχεται πρόταση τροποποίησης των πιστώσεων του ετήσιου Κρατικού Προϋπολογισμού (άρθρα 20 γ’ και 60 ν. 4270/2014)
- Οι πιστώσεις για την εκτέλεση του προγράμματος δημοσίων επενδύσεων (δηλ δαπάνες παραγωγικών έργων με κάλυψη από δημόσια δάνεια) εγγράφονται σε ιδιαίτερο τμήμα του Κρατικού Προϋπολογισμού (άρθρο 57 παρ. 2 ν. 4270/2014).
- Προϋπολογισμοί ΝΠΔΔ και Ειδικοί Λογαριασμοί (πχ Ταμεία Εθνικής Άμυνας, Εθνικού Στόλου, Αεροπορικής Άμυνας, Εθνικής Οδοποιίας, τα Εθνικά Κληροδοτήματα κτλ) δεν περιλαμβάνονται στον Κρατικό Προϋπολογισμό.
3. Αρχή της καθολικότητας : Στον προϋπολογισμό εμφανίζονται όλα τα έσοδα και έξοδα καθώς και τα αποθεματικά, οι εγγυήσεις του δημοσίου και οι οιονεί χρηματοοικονομικές δραστηριότητες. Με τον τρόπο αυτό διασφαλίζεται η αρχή της ποιοτικής και ποσοτικής ισορροπίας του συνόλου των εσόδων και των εξόδων. Η αρχή της καθολικότητας συνεπάγεται δυο κανόνες :
α) τα έσοδα δεν έχουν ειδικό προορισμό και
β) τα κρατικά έσοδα και έξοδα ΔΕΝ συμψηφίζονται ΟΥΤΕ αλληλοεξαρτώνται. Ο κανόνας αυτός ονομάζεται αλλιώς και «ο κανόνας του ακαθαρίστου προϊόντος». Παραδείγματος χάριν, αν μια δημόσια υπηρεσία προβλέπει δαπάνες 300.000 ευρώ για λειτουργικά έξοδα και έσοδα 100.000 ευρώ, τότε κατά την κατάρτιση του προϋπολογισμού δεν επιτρέπεται να αφαιρεθεί από το ποσό των 300.000 ευρώ το ποσό των 100.000 ευρώ και να εγγραφεί μόνο στον πίνακα των εξόδων το ποσό των 200.000 ευρώ, αλλά θα πρέπει το ποσό των 300.000 να αναγραφεί στον πίνακα εξόδων και το ποσό των 100.000 ευρώ στον πίνακα των εσόδων προκειμένου να είναι δυνατή η εκτίμηση και ο έλεγχος του κάθε ποσού ξεχωριστά. Εξαιρέσεις από τον κανόνα μπορούν να εισαχθούν με απόφαση ΥπΟικ και γνώμη της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ΜΟΝΟ ΕΦΟΣΟΝ πρόκειται για αυστηρά λογιστική τακτοποίηση κατά τα διεθνή και ευρωπαϊκά πρότυπα.
Βάσει της αρχής της ενότητας και καθολικότητας, κανένα έσοδο και καμιά δαπάνη δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί χωρίς να αντιστοιχεί σε Κωδικό Αριθμό Εσόδων/Εξόδων (ΚΑΕ) στον προϋπολογισμό και καμιά δαπάνη δεν μπορεί να αναληφθεί ή να δοθεί εντολή πραγματοποίησης της, εάν υπερβαίνει τις εγκεκριμένες πιστώσεις.Ο κανόνας αυτός θα αναλυθεί περαιτέρω στα πλαίσια της αρχής της ειδικότητας των πιστώσεων.
4. Αρχή της ειδίκευσης του προϋπολογισμού : τα κρατικά έσοδα και έξοδα προσδιορίζονται εκ των προτέρων με κωδικούς (ΚΑΕ) με απόφαση του ΥπΟικ, κατάταξη που επικαιροποιείται ανά τακτά χρονικά διαστήματα. Εκ της αρχής αυτής, προκύπτει η αρχή της ειδικότητας των πιστώσεων και της απαγόρευσης της μεταφοράς πιστώσεων.
5. Αρχή της ειδικότητας των πιστώσεων (άρθρα 51 παρ. 2, 71 παρ. 1 και 77 ν. 4270/2014) : Κάθε πίστωση καλύπτει συγκεκριμένη δαπάνη και απαγορεύεται να ικανοποιήσει άλλη δαπάνη από αυτή που αναγράφεται στο προϋπολογισμό. Στην αρχή αυτή, τίθενται οι ακόλουθες εξαιρέσεις :
- Επιτρέπεται η αυξομείωση των πιστώσεων υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 71 ν. 4270/2014.
- Επιτρέπεται η χορήγηση πίστωσης από το αποθεματικό με απόφαση του ΥπΟικ όταν εξαντληθούν οι πιστώσεις ενός Υπουργείου είτε γιατί απεδείχθησαν ανεπαρκείς είτε λόγω έκτακτων συνθηκών (59 ν. 4270/2014).
- Επιτρέπεται η έκδοση Προσωρινού Χρηματικού Εντάλματος σύμφωνα με τις προϋποθέσεις και τη διαδικασία του άρθρου 105 ν. 4270/2014, εφόσον δεν μπορεί να λειτουργήσει καμιά από τις ως άνω μεθόδους.
Ο σκοπός καθιέρωσης της αρχής της ειδικότητας των πιστώσεων έγκειται αφενός στη δέσμευση της εκτελεστικής εξουσίας να διαθέτει το αναγραφόμενο στον Προϋπολογισμό ποσό για τον σκοπό για τον οποίο έχει αναγραφεί και όχι για άλλον και μέσα στα χρονικά όρια για τα οποία έχει καταρτισθεί ο Προϋπολογισμός και αφετέρου στην εξασφάλιση της αναλυτικής κατανομής των δημοσίων δαπανών και τον αποτελεσματικότερο έλεγχο τυχόν αυθαιρεσιών και καταχρήσεων.
6. Αρχή ειλικρίνειας και ακρίβειας προϋπολογισμού : κάθε πρόβλεψη εσόδων και εξόδων στο νόμο αυτό πρέπει να είναι ειλικρινής και ακριβής στο μέτρο που αυτό είναι εφικτό και να μην υπερτιμά ή υποτιμά τα πραγματικά στοιχεία στα οποία βασίζεται η πρόβλεψη, καθώς και να είναι σύμφωνη με τις λοιπές εκτιμήσεις της Κυβέρνησης (άρθρο 33 δ’ ν. 4270/2014).
Κατάρτιση Προϋπολογισμού : Το άρθρο 79 Συντ. αναφέρει μόνο ότι ο προϋπολογισμός εισάγεται στη Βουλή από τον ΥπΟικ έναν τουλάχιστο μήνα πριν αρχίσει το οικονομικό έτος. Η κατάρτιση ορίζεται ειδικότερα στο άρθρο 54 ν. 4270/2014, κατά το οποίο συντάσσεται σχέδιο από το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους το οποίο αφορά τρία μέρη, έσοδα , έξοδα και δημόσιες επενδύσεις.
Το σχέδιο των εσόδων καταρτίζεται με βάση στοιχεία από τα διάφορα Υπουργεία και τις εισηγήσεις των Υπηρεσιών Δημοσιονομικού Ελέγχου (ΥΔΕ). Το σχέδιο των εξόδων καταρτίζεται από τα διάφορα Υπουργεία, μαζί με τις ΥΔΕ, βάσει των οδηγιών κάθε φορά του ΥπΟικ. Το σχέδιο των δημοσίων επενδύσεων (που αφορούν κυρίως διάφορες κατηγορίες αναπτυξιακών έργων) συντάσσεται από το ΓΛΚ βάσει του προσχεδίου του ΥπΟικ που καταρτίζεται βάσει των αναγκών σε πιστώσεις αναπτυξιακών έργων κάθε Υπουργείου. Ο ΥπΟικ δεν δεσμεύεται από τα έξοδα που προτείνει κάθε Υπουργός και μπορεί να τα διαμορφώσει ο ίδιος. Τυχόν διαφωνία ΥπΟικ και εκάστοτε οικείου Υπουργού επιλύεται κάθε φορά από τον Πρωθυπουργό.
Ψήφιση προϋπολογισμού : Βάσει των άρθρων 79 Συντ. και 58 ν. 4270/2014, εισάγεται σχέδιο του Ετήσιου Κρατικού Προϋπολογισμού 40 τουλάχιστον μέρες πριν την έναρξη του νέου οικονομικού έτους (περίπου μέχρι 30 Νοεμβρίου) και ψηφίζεται από την Ολομέλεια της Βουλής μέσα σε πέντε το πολύ συνεδριάσεις. Υπογράφεται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και δημοσιεύεται στην ΕτΚ βάσει του άρθρου 42 Συντ..
Περίπτωση μη ψήφισης προϋπολογισμού : το ενδεχόμενο αυτό δεν το ορίζει ρητώς το 79 Συντ., όμως καθ’ ερμηνεία συνάγουμε ότι δεν είναι λόγος διάλυσης της Βουλής ούτε λόγος πτώσης της κυβέρνησης. Ως προς την ψήφιση του προϋπολογισμού έχει εκφραστεί η άποψη (Στασινόπουλος) ότι η Βουλή είναι υποχρεωμένη να ψηφίσει τις ανελαστικές δαπάνες του προϋπολογισμού (μισθοί, συντάξεις, οι υποχρεώσεις από δικαστικές αποφάσεις κτλ).
Εκτέλεση προϋπολογισμού : Γενικά, αρμόδιο κεντρικό όργανο για την εκτέλεση του Προϋπολογισμού είναι ο ΥπΟικ επικουρούμενος από το ΓΛΚ. Επιμέρους αρμοδιότητα έχουν οι ειδικοί φορείς, η Τράπεζα της Ελλάδος ως ειδικός φορέας και οι ειδικοί ταμίες. Βάσει του άρθρου 85 ν. 4270/2014, όλες οι εισπράξεις των ΔΟΥ κατατίθενται στη Τράπεζα της Ελλάδος και σε λογαριασμούς που ορίζει ο ΥπΟικ, από τους οποίους γίνονται και οι αναλήψεις για την πληρωμή των δημοσίων δαπανών. Στις ΔΟΥ είναι εγκατεστημένοι πράκτορες της Τράπεζας Ελλάδος, και όπου δεν υπάρχουν τέτοιοι, τότε η ταμειακή εξυπηρέτηση του Δημοσίου γίνεται από άλλες εμπορικές τράπεζες, οι οποίες δρουν ως πράκτορες της Τράπεζας Ελλάδος. Οι Ειδικοί Ταμίες, βάσει του άρθρου 87 ν. 4270/2014, είναι δημόσιοι υπόλογοι που αφενός, εισπράττουν ειδικά έσοδα διαφόρων δημόσιων υπηρεσιών και αφετέρου, εάν δεν υπάρχει ιδιαίτερη ταμειακή υπηρεσία, προβαίνουν στη πληρωμή των δαπανών.
Η εκτέλεση γίνεται σε δυο επίπεδα :
| Α) Είσπραξη δημοσίων εσόδων | Β) Διενέργεια δημοσίων εξόδων (δαπανών) |
| 1) Βεβαίωση εν ευρεία εννοία | 1) Ανάληψη υποχρέωσης |
| 2) Ταμειακή βεβαίωση | 2) Αναγνώριση δαπάνης |
| 3) Είσπραξη εσόδων | 3) Εκκαθάριση δαπάνης |
| 4) Εντολή πληρωμής | |
| 5) Πληρωμή δαπάνης |
ΑΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ (79 παρ 7 Συντ., 98 παρ 1 ε’ Συντ., 20 ε’ ν. 4270/2014)
Απολογισμός είναι ο ενιαύσιος ιδιότυπος τυπικός νόμος με τον οποίο η Ολομέλεια της Βουλής κατά τη τακτική της σύνοδο (και συνήθως ταυτόχρονα με τη ψήφιση του νέου προϋπολογισμού), ελέγχει και εγκρίνει τα αποτελέσματα της εκτέλεσης του προϋπολογισμού καθώς και τις υπερβάσεις του τρέχοντος οικονομικού έτους (αυτού για το οποίο συντάχθηκε ο απολογισμός). Με άλλα λόγια, ο απολογισμός εμφανίζει τη σύγκριση των προϋπολογισθέντων εσόδων και εξόδων σε σχέση με αυτά που πράγματι προέκυψαν.
ΙΣΟΛΟΓΙΣΜΟΣ (79 παρ 7 Συντ., 98 παρ 1 ε’ Συντ., 20 ε’ και 21 ε’ ν. 4270/2014)
Ισολογισμός είναι ο νόμος στον οποίο εμφανίζεται μιας σαφής εικόνα της χρηματοοικονομικής κατάστασης της Κεντρικής Διοίκησης, δηλ. παρέχει πληροφορίες για τη σύνθεση ενεργητικού – παθητικού της διοίκησης και το ύψος του καθαρού ενεργητικού. Καταρτίζεται από το ΓΛΚ, όπου οι αρμόδιες υπηρεσίες αποστέλλουν τα αναγκαία στοιχεία. Ειδικότερα, ο Ισολογισμός εμφανίζει : α) το τελικό υπόλοιπο που έχει προκύψει από την εκτέλεσης του Γενικού Προϋπολογισμού μέχρι την έναρξη του έτους στο οποίο αναφέρεται ο Ισολογισμός, β) την εκτέλεση του Προϋπολογισμού του προηγούμενου έτους καθώς και την εκτέλεση του Προϋπολογισμού του έτους που αφορά ο Ισολογισμός μέχρι την 31η Δεκεμβρίου, γ) το υπόλοιπο κατά την 31η Δεκεμβρίου του προηγουμένου έτους, την κίνηση του έτους για το οποίο καταρτίζεται ο ισολογισμός και το κατά την 31η Δεκεμβρίου νέο υπόλοιπο των εκτός προϋπολογισμού λογαριασμών του Δημοσίου, του δημοσίου χρέους και των παρασχεθεισών από το κράτος εγγυήσεων.
Έκθεση ΕΣ για τον απολογισμό και τον ισολογισμό Κράτους (98 παρ 1 ε’ Συντ. και 31 ν. 4270/2014 και 66 ΚΝΕΣ)
Μέχρι το τέλος Ιουλίου, ο ΥπΟικ αποστέλλει τον απολογισμό και ισολογισμό στο ΕλΣυν, το οποίο είτε διαπιστώνει την ορθότητά τους, είτε διατυπώνει παρατηρήσεις επ’ αυτών. Πάντως, οφείλει να τους επιστρέψει στο ΓΛΚ μέσα σε δυο μήνες, μαζί με την έκθεσή του, τη λεγόμενη «Διαδήλωση», η οποία απευθύνεται στη Βουλή και την ενημερώνει για την ορθότητα απολογισμού – ισολογισμού. Εάν δεν την αποστείλει εγκαίρως, ο ΥπΟικ μπορεί να τους καταθέσει προς έγκριση στη Βουλή και χωρίς την έκθεση ΕλΣυν.
Η εν λόγω αρμοδιότητα ΕλΣυν είναι ελεγκτική (ερευνά ορθότητα απολογισμού και ισολογισμού όπως καταρτίσθηκε από ΓΛΚ), αλλά και γνωμοδοτική (ενημερώνει Βουλή).
Β) ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ – ΑΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ – ΙΣΟΛΟΓΙΣΜΟΣ ΝΠΔΔ/ΟΤΑ
Προϋπολογισμός ΝΠΔΔ : με βάση τα άρθρα 3 επ. ΝΔ496/1974, είναι η διοικητική πράξη με την οποία προσδιορίζονται τα έσοδα και καθορίζονται τα όρια των εξόδων -πιστώσεων του ΝΠΔΔ για κάθε οικονομικό έτος. Η αρχή της ειδικότητας των πιστώσεων στα ΝΠΔΔ προκύπτει από τα 3 παρ 2 και 9 του ΝΔ496/1974. Αντίθετα, η αρχή της ενότητας δεν καθιερώνεται ρητά στο ΝΔ.
Προϋπολογισμός ΟΤΑ : Για τους ΟΤΑ Α’ βαθμού προβλέπεται στο άρθρο 86 Ν3852/2010 (αρθ. 217 επ. ΚΔΚ), ενώ για τους ΟΤΑ Β’ βαθμού στο άρθρο 268 Ν 3852/2010.
Απολογισμός – Ισολογισμός ΝΠΔΔ : Τα ΝΠΔΔ καταρτίζουν κάθε χρόνο απολογισμό – ισολογισμό που υποβάλλουν στα αρμόδια προς έγκριση όργανα (30 νδ 496/1974). Τα του απολογισμού και ισολογισμού ΝΠΔΔ διέπονται από τις διατάξεις του ΝΔ 1265/1972. Το αρθ. 7 παρ 2 του ΝΔ 1265/1972, ορίζει ότι «κατά τον έλεγχο των απολογισμών των ΟΤΑ, ΝΠΔΔ κλπ. εφαρμόζονται αναλογικά οι διατάξεις του παρόντος και του Οργανισμού ΕΣ που αφορούν τον έλεγχο των λογαριασμών των δημοσίων υπολόγων» (31 νδ 496/74).
ΙΙ.2. ΠΛΗΡΩΜΗ ΔΑΠΑΝΩΝ
Α) ΔΑΠΑΝΗ (77 Ν. 4270/2014)
Ως δαπάνη ορίζεται η χρησιμοποίηση πίστωσης του Προϋπολογισμού για την εκπλήρωση των λειτουργικών δραστηριοτήτων ή της αποστολής της Διοίκησης. Η δημόσια δαπάνη είναι κατ’ αρχήν μια εκταμίευση, το εννοιολογικό περιεχόμενο της οποίας είναι ιδιαίτερα απλό, χαρακτηρίζεται από την υλική ενέργεια της εξόδου χρημάτων από το ταμείο του εκταμιεύοντος. Για να συντελεσθεί όμως νόμιμα η δημόσια δαπάνη πρέπει να προηγηθεί μια διοικητική και δημοσιονομική διαδικασία στην οποία παρεμβαίνουν ορισμένα όργανα που αποφασίζουν με βάση συγκεκριμένους κανόνες και με ιδιαίτερο τύπο. Ο όρος δημόσια δαπάνη αναφέρεται όχι μόνο στην απλή εκταμίευση, όπου ολοκληρώνεται η διαδικασία, αλλά στη διαδικασία που προηγείται, στα όργανα, τον τύπο, τους κανόνες ουσιαστικού δικαίου αυτής της διαδικασίας. Είναι προφανές ότι για την πραγματοποίηση της δημόσιας δαπάνης απαιτείται προηγουμένως η έγκριση πραγματοποίησης της δαπάνης. Η έγκριση αυτή αποκαλείται ανάληψη υποχρέωσης (είναι η διοικητική πράξη με την οποία γεννάται ή βεβαιώνεται υποχρέωση του δημόσιου νομικού προσώπου έναντι τρίτων) και είναι αναγκαίο προηγούμενο κάθε ενέργειας για την εκτέλεση οποιασδήποτε δαπάνης. Η διενέργεια της δημόσιας δαπάνης προϋποθέτει, σύμφωνα με την αρχή της δημοσιονομικής νομιμότητας, την ύπαρξη προβλέποντος νόμου και προϋπολογισμού. Ο προϋπολογισμός στο σκέλος αυτού για τα έξοδα συγκροτείται από πιστώσεις, ήτοι τα ποσά που αναγράφονται για την πληρωμή συγκεκριμένης δαπάνης. Ο προϋπολογισμός εξόδων του δημόσιου νομικού προσώπου εκτελείται με σειρά διοικητικών πράξεων που καταλήγουν στην υλική ενέργεια της εκταμίευσης χρηματικών ποσών από το δημόσιο ταμείο. Η πραγματοποίηση ενός εξόδου προϋποθέτει ορισμένη διοικητική διαδικασία, η οποία αποτελεί σύνθετη διοικητική ενέργεια που καθιστά το δημόσιο νομικό πρόσωπο οφειλέτη και που ταυτόχρονα αποσκοπεί στην απόσβεση της απαίτησης του πιστωτή, δηλαδή του δημόσιου χρέους, για την οποία προβλέπεται αντίστοιχο ποσό ως πίστωση στον προϋπολογισμό εξόδων.
Η σύνθετη αυτή διαδικασία, που αντιστοιχεί στη δημοσιολογιστική έννοια της δαπάνης, εμπίπτει στον κύκλο καθηκόντων του διατάκτη, καταλήγει δε στην έκδοση τίτλου πληρωμής με τον οποίο εντέλλεται η καταβολή ορισμένου χρηματικού ποσού για νόμιμη αιτία. Στον τίτλο πληρωμής, ο οποίος εκδίδεται μετά την προηγούμενη βεβαίωση, αναγνώριση και εκκαθάριση, δηλαδή μετά έρευνα περί της γεννήσεως και υπάρξεως του χρέους και του προσδιορισμού αυτού, ενσωματώνεται η εντολή προς τον υπόλογο διαχειριστή, βάσει δε αυτού ο υπόλογος αποκτά την εξουσία παραδόσεως ορισμένου χρηματικού ποσού σε κατονομαζόμενο στον τίτλο πιστωτή. Αφού λάβει χώρα η υλική ενέργεια της εξόφλησης κατά τους ορισμούς του νόμου, ο τίτλος πληρωμής αποτελεί διαχειριστικό στοιχείο του υπολόγου και η δαπάνη που πραγματοποιήθηκε βάσει του τίτλου πληρωμής εντάσσεται στον οικείο λογαριασμό εξόδων του υπολόγου. Οι λογαριασμοί λοιπόν του υπολόγου αποτελούνται από το άθροισμα των δαπανών που πληρώθηκαν και διαχειριστικά στοιχεία κατάρτισής τους αποτελούν οι εξοφλημένοι τίτλοι πληρωμής. Προκύπτει εξ αυτών, ότι η δημοσιονομική έννοια της δαπάνης περιλαμβάνει όλη τη διοικητική διαδικασία εκτέλεσης του προϋπολογισμού εξόδων.
Οι δημόσιες δαπάνες διακρίνονται, αναλόγως του σκοπού ή του αντικειμένου τους, σε τρεις βασικές κατηγορίες: α) δαπάνες για αμοιβές εν γένει του προσωπικού και των πάσης φύσεως οργάνων που χρησιμοποιούνται από το Κράτος (Δημόσιο και τα λοιπά δημόσια νομικά πρόσωπα), στις οποίες περιλαμβάνονται και οι διάφορες παροχές που χορηγούνται στους ανωτέρω υπό οποιαδήποτε μορφή, β) δαπάνες που διατίθενται για συμβάσεις εκτέλεσης έργων, μελετών, προμηθειών, εργασιών, σύναψης μισθώσεων του Κράτους και γ) δαπάνες για επιχορηγήσεις, πάσης φύσεως ενισχύσεις ή επιδοτήσεις και εν γένει κάθε μονομερούς χαρακτήρα παροχή του Κράτους προς τρίτο, εκτός από τις προαναφερθείσες της πρώτης κατηγορίας.
Β) ΠΙΣΤΩΣΗ (55 ν. 4270/2014)
Ως πίστωση ορίζεται το ποσό που αναγράφεται στον Προϋπολογισμό για την πληρωμή συγκεκριμένης δαπάνης και προσδιορίζεται από τον οικείο Κωδικό Αριθμό (ΚΑΕ) και κατ’ ονομασία. Η αναγραφή πίστωσης στον Προϋπολογισμό συνιστά condition sine qua non για την πραγματοποίηση της αντίστοιχης δαπάνης. Με την αναγραφή της δαπάνης στον ψηφισμένο Προϋπολογισμό, η Βουλή δίνει την άδεια στην εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στη συγκεκριμένη δαπάνη. Μεταβολή των πιστώσεων δύναται να λάβει χώρα μόνο υπό τους όρους των παραγράφων του άρθρου 71 ν. 4270/2014. Οι πιστώσεις διακρίνονται σε : α) Τακτικές : είναι εκείνες που αναγράφονται στον Προϋπολογισμό. β) Αναπληρωματικές : είναι εκείνες που χορηγούνται από το αποθεματικό (59 ν. 4270/2014, όταν εξαντληθούν οι πιστώσεις ενός Υπουργείου είτε γιατί απεδείχθησαν ανεπαρκείς είτε λόγω έκτακτων συνθηκών) και γ) Έκτακτες : είναι οι πιστώσεις εκείνες που χορηγούνται σε περίπτωση επιστράτευσης ή πολέμου ή απρόοπτης ανάγκης που αφορά την ασφάλεια του Κράτους.
Γ) ΤΙΤΛΟΙ ΠΛΗΡΩΜΗΣ ΔΑΠΑΝΩΝ (92 ν. 4270/2014, 20 ΝΔ 496/1974)
Σύμφωνα με γενική αρχή του δημοσιολογιστικού δικαίου, καμία δαπάνη δεν δύναται να πληρωθεί χωρίς προηγουμένως να ενταλματοποιηθεί (ήτοι να χωρίς την προηγούμενη έκδοση του οικείου τίτλου πληρωμής). Κατά τους ορισμούς της διάταξης του άρθρου 92 ν. 4270/2014 τίτλος πληρωμής είναι το χρηματικό ένταλμα (εφεξής ΧΕ) (ήτοι η έγγραφη εντολή για την πληρωμή εξόδων του Δημοσίου) ή άλλο παραστατικό στοιχείο για την πληρωμή εκκαθαρισμένων απαιτήσεων πιστωτών του Δημοσίου σε βάρος πιστώσεων του Προϋπολογισμού. Στις διατάξεις των δημοσίου λογιστικού δικαίου προβλέπονται περισσότερα είδη τίτλων πληρωμής ανάλογα με την φύση της εντελλόμενης δαπάνης :
- Τακτικά ΧΕ (92 παρ. 1 γ’ ν. 4270/2014)
Είναι τα ΧΕ στα οποία ενσωματώνεται η εντολή του διατάκτη προς τον υπόλογο να ενεργήσει την πληρωμή συγκεκριμένου ποσού για νόμιμη αιτία στον πιστωτή του Δημοσίου που κατονομάζεται στον τίτλο. Το τακτικό ΧΕ αποτελεί κατά κανόνα τον τίτλο πληρωμής της δημόσιας δαπάνης η πραγματοποίηση της οποίας προβλέπεται σε νόμο ή κανονιστική πράξη και υπάρχει αντίστοιχη εγγραφή στον Προϋπολογισμό.
- Χρηματικά εντάλματα προπληρωμής (ΧΕΠ) (100-103 ν.4270/2014 και πδ 136/98)
Με την έκδοση ΧΕΠ εντέλλεται η πληρωμή συγκεκριμένης φύσεως δημοσίων δαπανών οι οποίες προσδιορίζονται κατά τρόπο αποκλειστικό στις διατάξεις των άρθρων 100, 101 ν. 4270/2014 και 1 πδ 136/1998. Πρόκειται κυρίως για έκτακτης και επείγουσας φύσεως δαπάνες που ωστόσο προβλέπονται στον Προϋπολογισμό καθώς και για δαπάνες μετάβασης εκτός έδρας υπαλλήλων ή δαπάνες νοσηλείας υπαλλήλων και των οικογενειών τους.
- Προσωρινά Χρηματικά Εντάλματα (ΠΧΕ) (105 ν. 4270/2014)
Είναι οι τίτλοι πληρωμής που εκδίδονται για την πληρωμή επιτακτικών και επειγουσών αναγκών που δεν προβλέπονται από το νόμο ή δεν υπάρχει αντίστοιχη εγγεγραμμένη πίστωση στον Προϋπολογισμό.
- Χρηματικά εντάλματα Πάγιων Προκαταβολών (108-114 ν. 4270/2014)
Είναι τα ποσά που αφορούν την αντιμετώπιση δαπανών που λόγω της φύσης τους δεν δύναται να αναβληθεί η πληρωμή τους μέχρι την ολοκλήρωση της διαδικασίας δικαιολόγησής τους και τα οποία τίθενται στη διάθεση των δημοσίων υπηρεσιών με ΧΕ τα οποία εκδίδονται στο όνομα διαχειριστών (που ορίζονται με απόφαση του εκάστοτε Υπουργού). Αυτοί ενεργούν πληρωμές και στο τέλος κάθε μήνα υποβάλλουν τα σχετικά δικαιολογητικά των δαπανών στις υπηρεσίες εκκαθάρισης οι οποίες στη συνέχεια εκδίδουν ΧΕ για την αποκατάσταση της πάγιας προκαταβολής.
- Συμψηφιστικά χρηματικά εντάλματα
Συμψηφιστικά χρηματικά εντάλματα εκδίδονται προκειμένου να τακτοποιηθούν α) ΠΧΕ (105 παρ. 5 ν. 4270/2014) και β) χρηματικό ένταλμα, είτε τακτικό είτε προπληρωμής, σε βάρος των πιστώσεων του προϋπολογισμού δημοσίων επενδύσεων (79 παρ. 3 θ’ ν. 4270/2014, 31 παρ. 2 ν. 4325/2015).
- Καταστάσεις [30 παρ. 2 ΚΝΕΣ, 92 παρ. 3 ν.4270/2014, 9 πδ 113/2010 (ισχύος μέχρι 31/12/2016), 9 πδ 80/2016]
Με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών δύναται οι σταθερές και περιοδικού χαρακτήρα δαπάνες να μην εξοφλούνται με χρηματικά εντάλματα αλλά με καταστάσεις (ή πίνακες). Σε αυτήν την κατηγορία δαπανών εντάσσονται : α) αποζημιώσεις βουλευτών, β) μισθοί και κάθε άλλη σταθερή αποδοχή του προσωπικού του Δημοσίου ανεξαρτήτως της έννομης σχέσης που το συνδέει (οπότε γίνεται λόγος για μισθοδοτική κατάσταση), γ) συντάξεις (συνταξιοδοτικές καταστάσεις), δ) βοηθήματα προνοιακού ή άλλου τύπου που βαρύνουν τον Κρατικό Προϋπολογισμό, ε) μισθώματα κτιρίων δημοσίων υπηρεσιών, στ) ηλεκτρική ενέργεια, ύδρευση, επικοινωνίες κτλ
Με τους ως άνω τίτλους πληρωμής δεν πρέπει να συγχέεται το Επιτροπικό Ένταλμα (65 παρ. 1 τελευταίο εδάφιο ν. 4270/2014 και άρθρο 7 πδ 151/98), το οποίο συνιστά πράξη μεταβίβασης από τον κύριο στον δευτερεύοντα διατάκτη αρμοδιοτήτων ανάληψης δαπανών. Με άλλα λόγια το επιτροπικό ένταλμα είναι εκδήλωση του άρθρου 9 παρ. 2 ΚΔΔιαδ (πράξη μεταβίβασης αρμοδιοτήτων). Έκδοση πράξης εξουσιοδότησης υπογραφής δεν σημαίνει ότι έχει εκδοθεί και επιτροπικό ένταλμα. Συνήθως όμως το επιτροπικό ένταλμα συνοδεύεται από εξουσιοδότηση υπογραφής. Το αντίθετο δεν συμβαίνει.
Δ) ΒΑΣΙΚΑ ΣΤΑΔΙΑ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΧΡΗΜΑΤΟΣ ΩΣ ΠΡΟΣ ΤΗΝ ΠΛΗΡΩΜΗ ΔΑΠΑΝΩΝ
Η πραγματοποίηση ενός εξόδου προϋποθέτει μια σύνθετη και πολύπλοκη διοικητική διαδικασία. Από τα ως άνω στάδια της διαδικασίας αυτής, στην αρμοδιότητα του Διατάκτη εμπίπτει μόνο το πρώτο, ήτοι η ανάληψη της υποχρέωσης, καθώς ο Διατάκτης είναι όργανο επιτελικό, αποφασιστικής μόνο αρμοδιότητας και όχι εκτελεστικό όργανο. Η σύνθετη αυτή διοικητική διαδικασία καταλήγει στην έκδοση του τίτλου πληρωμής για την καταβολή συγκεκριμένου χρηματικού ποσού σε συγκεκριμένο πιστωτή του Δημοσίου για συγκεκριμένη νόμιμη αιτία. Σε αυτήν την εντολή πληρωμής ενσωματώνεται η εντολή προς τον υπόλογο (ο οποίος είναι όργανο εκτελεστικό το οποίο έχει, δυνάμει της θέσης του, στην κατοχή του το δημόσιο χρήμα και ενεργεί επ’ αυτού διαχειριστικές πράξεις για λογαριασμό του Δημοσίου) ο οποίος στη συνέχεια υπέχει την υποχρέωση παράδοσης στον συγκεκριμένο πιστωτή του συγκεκριμένου ποσού δημοσίου χρήματος για τη συγκεκριμένη νόμιμη αιτία. Αφού, δε, λάβει χώρα η υλική ενέργεια της πληρωμής, ο σχετικός τίτλος πληρωμής καθίσταται διαχειριστικό στοιχείο του υπολόγου και η σχετική δαπάνη εντάσσεται στον οικείο λογαριασμό του υπολόγου. Αναλυτικότερα :
Επεξήγηση των επιμέρους σταδίων
1. Ανάληψη της δαπάνης (66 ΚΔΛ, 2-4 πδ 113/2010, πδ 80/2016)
Η απόφαση ανάληψης δημοσιονομικής υποχρέωσης συνιστά διοικητική πράξη εκδιδόμενη από τον κύριο ή τον δευτερεύοντα διατάκτη (γι’ αυτόν μόνο κατόπιν έκδοσης επιτροπικού εντάλματος) με την οποία α) γεννάται ή βεβαιώνεται υποχρέωση του Δημοσίου και των λοιπών φορέων της Γενικής Κυβέρνησης έναντι τρίτων» (νομική δέσμευση) και β) βεβαίωση περί ύπαρξης και δέσμευσης της αναγκαίας πίστωσης στον Προϋπολογισμό (δημοσιονομική δέσμευση).
Ο τύπος της πράξης ανάληψης δημοσιονομικής υποχρέωσης προσδιορίζεται στο άρθρο 3 πδ 80/2016 (βλ και άρθρο 3 πδ 113/2010) :
Η διαδικασία έκδοσης της απόφασης ανάληψης διαγράφεται στις παρ. 2-4, 6, 8, 9 του άρθρου 66 ν. 4270/2014 και συμπληρώνεται από τις διατάξεις των άρθρων 4 και 9 πδ 113/2010 (ισχύος μέχρι 31-12-2016) και 4-10 πδ 80/2016 (ισχύος από 1-1-2017).
2. Εκκαθάριση της δαπάνης (89 – 91 ν. 4270/2014, 6 πδ 113/2010, πδ 151/1998)
Οι εκκαθάριση της δαπάνης διενεργείται από τις Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου (εφεξής ΥΔΕ) ή από την Ταμειακή Υπηρεσία του οικείου Νομικού Προσώπου.
Στο στάδιο της εκκαθάρισης της δαπάνης λαμβάνουν χώρα οι ακόλουθες ενέργειες :
α) Έλεγχος της νομιμότητας και κανονικότητας των δικαιολογητικών της δαπάνης,
β) αν δεν διαπιστωθούν ελλείψεις ή παρατυπίες στα δικαιολογητικά, τότε συντάσσεται επί των δικαιολογητικών πράξη εκκαθάρισης στην οποία αναγράφεται ολογράφως και αριθμητικώς το εκκαθαριζόμενο υπέρ του πιστωτή χρηματικό ποσό (το οποίο και θα είναι το αναγραφόμενο στο εκδοθεισόμενο ΧΕ)
3. Έγκριση της δαπάνης
Η έγκριση της δαπάνης αποτελεί αυτοτελές στάδιο της διαχειριστικής διαδικασίας μόνο στα ΝΠΔΔ και στους ΟΤΑ λαμβανομένων υπόψη πάντα των οικείων οργανικών διατάξεων του νομικού προσώπου.
Επί παραδείγματι στο άρθρο 13 παρ. 4 του ΒΔ της 17.5/15.6.1959 προβλέπεται ότι : «4. Μετά την κατά τα ανωτέρω καταχώρηση της αναληφθείσας υποχρέωσης ο δήμαρχος έχει εντολή, με την επιμέλεια της αρμοδίας δημοτικής υπηρεσίας, να εκτελέσει την σχετική δαπάνη, εάν πρόκειται για τέτοιου είδους αναγομένη στην αρμοδιότητα αυτού ή εισηγείται την έγκριση αυτής από το δημοτικό συμβούλιο, ή από την δημαρχικής επιτροπής, κατ’ εφαρμογή των σχετικών διατάξεων του δημοτικού και κοινοτικού κώδικα ή άλλων διατάξεων νόμων που ισχύουν για κάθε δαπάνη.». (αναλυτικότερη αναφορά των διαδικασιών έγκρισης θα γίνει στα πλαίσια του κατασταλτικού ελέγχου).
4. Έκδοση ΧΕ (92 ν. 4270/2014, 4 πδ 151/1998)
Μετά τον έλεγχο και την εκκαθάριση των δαπανών του Δημοσίου εκδίδονται από τις Υ.Δ.Ε. τα σχετικά XΕ/ΧΕΠ, τα οποία εξοφλούνται από τις ΔΥΟ. Τα ΧΕ συντάσσονται από τα αρμόδια υπηρεσιακά όργανα που συνέπραξαν στον έλεγχο και την εκκαθάριση της δαπάνης, μονογράφονται από αυτά και υπογράφονται από τον προϊστάμενο του αρμόδιου τμήματος και τον προϊστάμενο της Υ.Δ.Ε. Τα Χ.Ε αριθμούνται και καταχωρίζονται στα βιβλία της Υ.Δ.Ε.
Στα Χ.Ε. αναγράφονται : α) Ο αύξων αριθμός του εντάλματος και ο αριθμός πρωτοκόλλου, β) Το οικονομικό έτος, γ) Ο τίτλος και ο κωδικός αριθμός του φορέα και του ειδικού φορέα σε βάρος του προϋπολογισμού του οποίου εκδίδονται, καθώς και ο κωδικός αριθμός εξόδου στον οποίο καταλογίζεται η δαπάνη, δ) Η υπηρεσία που εκδίδει το ΧΕ ε) Ο αύξων αριθμός της αναληφθείσας υποχρέωσης στ) Το πληρωτέο ποσό, ολογράφως και αριθμητικώς. ζ) Το ονοματεπώνυμο του δικαιούχου. η διεύθυνση, το επάγγελμα, ο Αριθμός Φορολογικού Μητρώου ή ο Αριθμός Δελτίου Ταυτότητάς του, προκειμένου δε περί Νομικού Προσώπου, επιπλέον ο ακριβής τίτλος του και η έδρα του. Επί αιτήματος του δικαιούχου για μεταφορά του ποσού σε τραπεζικό λογαριασμό, αναγράφεται η τράπεζα και ο αριθμός λογαριασμού.
η) Πλήρης αιτιολογία της πληρωμής και ο αριθμός τιμολογίου, θ) Η αρμόδια Δ.Ο.Υ νια την εξόφληση του Χ.Ε. ι) Ο τόπος και η χρονολογία έκδοσης, ια) Ανάλυση του πληρωτέου ποσού στο δικαιούχο και των σχετικών κρατήσεων, ιβ) Ο τίτλος της θέσεως και το ονοματεπώνυμο των αρμοδίων οργάνων που υπογράφουν.
Στα ΧΕΠ αναγράφονται τα στοιχεία της προηγούμενης παραγράφου, πλην της περίπτωσης ια’ και επιπλέον η προθεσμία απόδοσης λογαριασμού, ενώ στα ΠΧΕ αναγράφονται τα ίδια στοιχεία, με εξαίρεση εκείνα των περιπτώσεων γ’, ε’ και ια’.
Δεν επιτρέπονται στα ΧΕ ξέσματα, προσθήκες, αλλοιώσεις, διαγραφές και παρεγγραφές. Επίσης, επιτρέπεται η έκδοση ΧΕ βάσει δικαιολογητικών που έχουν επισυναφθεί σε άλλο Στην περίπτωση αυτή στο αντίγραφο και στο στέλεχος γίνεται σημείωση παραπομπής στο Χ.Ε. στο οποίο επισυνάφθηκαν τα δικαιολογητικά.
5. Αποστολή ΧΕ για προληπτικό έλεγχο στο ΕΣ
Από προληπτικό έλεγχο του αρμοδίου Επιτρόπου του ΕΣ διέρχονται οι δαπάνες μόνο εφόσον συντρέχουν σωρευτικά οι ακόλουθες προϋποθέσεις :
Α) Δαπάνες που εντέλλονται με τακτικά Χ.Ε.
Β) Δαπάνες του Κράτους, των ΟΤΑ καθώς και κάθε νομικού προσώπου (ανεξαρτήτως της φύσης του ως ΝΠΔΔ ή ΝΠΙΔ) για το οποίο ισχύει ειδική διάταξη νόμου που επιβάλλει την υποχρέωση αυτή.
Γ) Δαπάνες που υπερβαίνουν το καθοριζόμενο κάθε φορά όριο στο πδ 136/2011.
Δ) Δαπάνες που δεν πληρώνονται με καταστάσεις.
Αρμόδιος για την αποστολή του ΧΕ στο ΕΣ είναι ο διατάκτης, η διαδικασία δε που ακολουθείται διαγράφεται στη διάταξη του άρθρου 5 πδ 151/1998.
(Κατά τα λοιπά περαιτέρω ανάλυση του προληπτικού ελέγχου θα γίνει στην οικεία ενότητα).
6. Πληρωμή της δαπάνης (93 ν.4270/2014, πδ 155/2013)
Μετά τη θεώρηση των ΧΕ από το Ελεγκτικό Συνέδριο, όπου αυτό προβλέπεται ή την έκδοση τους στις λοιπές περιπτώσεις, δίνεται από το Λογιστικό Τμήμα ή το Γραφείο Λογιστικού της οικείας Υ.Δ.Ε., κατά περίπτωση ηλεκτρονική εντολή μεταφοράς και πίστωσης λογαριασμού προς την Τράπεζα της Ελλάδος για την εξόφληση του οικείου Χ.Ε., με πίστωση του δηλωθέντος τραπεζικού λογαριασμού του δικαιούχου και χρέωση του τηρούμενου στην ΤτΕ λογαριασμού του Δημοσίου «Ελληνικό Δημόσιο, Συγκέντρωση Εισπράξεων – Πληρωμών». Σε περίπτωση οφειλών του δικαιούχου προς το Δημόσιο ή/και προς ασφαλιστικούς φορείς διενεργείται προηγούμενα αυτοδικαίως από την οικεία Δ.Ο.Υ. όσον αφορά στις οφειλές προς το Δημόσιο, συμψηφισμός απαίτησης – οφειλών. Σε περίπτωση μη χορήγησης αποδεικτικού (φορολογικής) ενημερότητας ή βεβαίωσης οφειλής δεν εξοφλούνται τα χρηματικά εντάλματα.
Όργανο εξόφλησης είναι ο Υπόλογος (ταμίας) ο οποίος οφείλει :
α) να συγκεντρώσει όλα τα δικαιολογητικά της πληρωμής. Τα προβλεπόμενα για κάθε αιτία δαπάνης δικαιολογητικά ορίζονται κάθε έτος με απόφαση του ΥπΟικ. Σε κάθε περίπτωση σε γενικές γραμμές είναι τα ακόλουθα : στοιχεία του ΚΦΑΣ, Φορολογική και ασφαλιστική ενημερότητα, εξουσιοδότηση σε περίπτωση που η εξόφληση γίνεται σε πρόσωπο τρίτο προς τον αναφερόμενο στο ΧΕ ως δικαιούχο, σε περίπτωση που ο αρχικός δικαιούχος έχει εκχωρήσει την απαίτησή του έναντι του Δημοσίου σε τρίτο απαιτείται σύμβαση εκχώρησης και αποδεικτικό της αναγγελίας της απαίτησης στο Δημόσιο
β) να καταχωρήσει την εξόφληση στην κατάσταση πληρωμών
γ) να θέσει επί του εξοφλούμενου τίτλου την ενδεικτική σφραγίδα «εξοφλήθη» καθώς και την υπογραφή του, ως και να κάνει μνεία του τρόπου πληρωμής του τίτλου, με σκοπό να μην είναι δυνατή η διπλή πληρωμή του ιδίου τίτλου.
ΙΙ.3. ΒΑΣΙΚΑ ΣΤΑΔΙΑ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΧΡΗΜΑΤΟΣ ΩΣ ΠΡΟΣ ΤΗΝ ΕΙΣΠΡΑΞΗ ΕΣΟΔΩΝ
Τα έσοδα (76 ν. 4270/2014, 5 ν.δ. 496/1974) χωρίζονται σε 2 κατηγορίες : α) στις απαιτήσεις του Δημοσίου (ανεξαρτήτως φύσης) οι οποίες όντως εισπράττονται κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους στο οποίο αναφέρεται ο Προϋπολογισμός ανεξάρτητα από την χρονική περίοδο από την οποία προέρχονται κα β) στα βεβαιωθέντα έσοδα του ετήσιου Προϋπολογισμού, δηλαδή τα ποσά που βεβαιώνονται κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους στο οποίο αναφέρεται ο Προϋπολογισμός, ανεξάρτητα από τη χρονική περίοδο από την οποία προέρχονται, όπως επίσης και τα βεβαιωθέντα έσοδα του Προϋπολογισμού του προηγούμενου οικονομικού έτους που δεν έχουν εισπραχθεί. Τα βεβαιωθέντα έσοδα που δεν έχουν εισπραχθεί μέχρι τη λήξη του οικονομικού έτους διαγράφονται από το οικονομικό έτος στο οποίο έχουν βεβαιωθεί και επαναβεβαιώνονται ως έσοδα του Προϋπολογισμού του επόμενου οικονομικού έτους.
Η διαδικασία είσπραξης δημοσίων εσόδων διακρίνεται σε δύο επιμέρους διαχειριστικές ενέργειες :
α) την βεβαίωση εισπρακτέων εσόδων : η διαχειριστική αυτή ενέργεια συνίσταται στην έκδοση των διοικητικών εκείνων πράξεων που αποτελούν την βεβαίωση εν ευρεία εννοία του δημοσίου εσόδου. Παράλειψη έκδοσης των πράξεων αυτών ματαιώνει την είσπραξη των δημοσίων εσόδων.
Το διοικητικό όργανο που σύμφωνα με τις οργανικές διατάξεις υπέχει ευθύνη της βεβαίωσης πρέπει να αναζητάται κάθε φορά στις οργανικές διατάξεις της υπηρεσίας ή του νομικού προσώπου που σύμφωνα με το νόμο έχει οριστεί ως αρμόδιο για την έκδοση των πράξεων αυτών.
β) την είσπραξη βεβαιωθέντων εσόδων : η διαχειριστική αυτή ενέργεια συνίσταται στην έναρξη και ολοκλήρωση της διαδικασίας αναγκαστικής είσπραξης δημοσίων εσόδων, όπως αυτή διαγράφεται στις διατάξεις του Κώδικα Είσπραξης Δημοσίων Εσόδων (εφεξής (ΚΕΔΕ) (νδ 356/1974), η οποί εκκινά με την έκδοση ταμειακής βεβαίωσης (βεβαίωσης εν στενή εννοία) και ολοκληρώνεται με την κατάσχεση εις χείρας τρίτου ή τον πίνακα κατάταξης.
Το πρόσωπο που σύμφωνα με τις οργανικές διατάξεις υπέχει ευθύνη της είσπραξης πρέπει να αναζητάται κάθε φορά στις οργανικές διατάξεις των υπηρεσιών που αποτελούν τους εισπράκτορες του Δημοσίου (κατά τόπον Δ.Ο.Υ. του οφειλέτη, Κ.Ε.Α.Ο., Ταμειακή Υπηρεσία Δήμου εφόσον διαθέτει).
ΙΙΙ. ΠΡΟΣΥΜΒΑΤΙΚΟΣ – ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΣ – ΚΑΤΑΣΤΑΛΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ
Στο παρόν κεφάλαιο καταγράφονται οι επιμέρους ελεγκτικές διαδικασίες που κατατείνουν στην προστασία του δημοσίου χρήματος, χωροθετούνται στη διαχειριστική διαδικασία, προσδιορίζεται σε γενικές γραμμές το περιεχόμενο του ελέγχου και αναδεικνύεται η βαθύτερη συσχέτιση αυτών.
Ειδικότερα, ο προσυμβατικός έλεγχος των δημοσίων συμβάσεων μεγάλης αξίας καθώς και ο προληπτικός έλεγχος των δαπανών αποσκοπούν στην προληπτική προστασία του δημοσίου χρήματος και διαθέτουν περίοπτη και εδραία θέση στις συνταγματικά κατοχυρωμένες αρμοδιότητες του ΕλΣυν. Στα Πρακτικά Ολ.Ελ.Συν.22ης Γεν./19.11.2014 διατυπώθηκε και επικράτησε η ακόλουθη άποψη, η οποία αναδεικνύει και τη σπουδαιότητα των ως άνω ελεγκτικών μηχανισμών :
«4. Το ισχύον Σύνταγμα αναφέρεται σε τέσσερις ελεγκτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου: την έκθεση προς τη Βουλή επί του απολογισμού και ισολογισμού του Κράτους, τον έλεγχο των λογαριασμών των υπολόγων δημόσιας διαχείρισης (κατασταλτικός έλεγχος), τον έλεγχο των δημόσιων δαπανών (προληπτικός έλεγχος) και τον έλεγχο δημόσιων συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας. Και οι τέσσερις σχετικές διατάξεις ανταποκρίνονται σε ελεγκτικές αρμοδιότητες που, πριν από τη συνταγματική πρόβλεψή τους, ασκούνταν από το Ελεγκτικό Συνέδριο με βάση διατάξεις απλής νομοθετικής ισχύος (Ως προς την έκθεση επί του απολογισμού και του ισολογισμού του Κράτους, άρθρο 8 παρ. 3, 4 ν.δ/τος 4/6 Ιουλ. 1923. Ως προς τον έλεγχο των λογαριασμών των δημοσίων υπολόγων, παρ. 3 του διατάγματος της 27ης Σεπτ./9ης Οκτ. 1833. Ως προς τον έλεγχο δαπανών, άρθρο 3, παρ. 1 ν. ΑΥΟΖ/1887. Ως προς τον έλεγχο των συμβάσεων, άρθρο 15 ν. 2145/1993).
5. Κατά το Σύνταγμα (άρθρ. 98 παρ. 2), οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου ασκούνται όπως ορίζεται στο νόμο, ήτοι ο κοινός Νομοθέτης έχει την εξουσία να διαρρυθμίζει τις προβλεπόμενες αρμοδιότητες του θεσμού με ευρεία ευχέρεια χωρίς να δεσμεύεται από προηγούμενες ρυθμίσεις απλής τυπικής νομοθετικής ισχύος. Βέβαια, το ίδιο το Σύνταγμα στο σύνολό του αποτελεί ένα ζωντανό εργαλείο που έχει θεσπισθεί για να αντιστέκεται στο χρόνο και το οποίο, ως εκ της φύσεώς του αυτής, επιβάλλει στον ερμηνευτή του να το εντάσσει και προσαρμόζει στη συνεχώς εξελισσόμενη πραγματικότητα. Τόσο η φύση του Συντάγματος ως ζωντανού εργαλείου όσο και η ρητή επιφύλαξη υπέρ του κοινού Νομοθέτη για την ρύθμιση των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου επιβάλλουν να γίνει δεκτό ότι η συνταγματική κατοχύρωση των τεσσάρων ελεγκτικών αρμοδιοτήτων του Δικαστηρίου δεν συνεπάγεται την απόδοση συνταγματικού κύρους στα νομοθετικά κείμενα όπου αυτές προβλέπονται. Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι ο κοινός Νομοθέτης δικαιούται, χωρίς να παραβιάσει το Σύνταγμα, να καταργήσει παντάπασι τα ισχύοντα νομοθετήματα όπου προβλέπονται οι αντιστοιχούντες προς το Σύνταγμα ελεγκτικοί θεσμοί ή να εισαγάγει ελεγκτικούς θεσμούς, ως δήθεν αντιστοιχούντες προς τις συνταγματικές ρυθμίσεις, οι οποίοι όμως απομακρύνονται παντελώς από τον ιστορικό πυρήνα της συνταγματικής πρόβλεψης.
6. Ως προς τον έλεγχο δαπανών, αυτός ασκήθηκε αδιαλείπτως από της προβλέψεώς του στο νόμο ΑΥΟΖ΄ του έτους 1887, ως προληπτικός έλεγχος επί των ενταλμάτων πληρωμής πριν από την εξόφλησή τους, μέχρι την αναφορά σ’ αυτόν στο άρθρο 98, παρ. 1 α του ισχύοντος Συντάγματος. Οι προπαρασκευαστικές εργασίες του Συντάγματος καθιστούν σαφές ότι ο συντακτικός Νομοθέτης αναφερόμενος στον “έλεγχο δαπανών” απέβλεπε στον ελεγκτικό θεσμό του προληπτικού ελέγχου που ιστορικά περιλαμβανόταν στις νομοθετικώς προβλεπόμενες αρμοδιότητες του Δικαστηρίου. Ως προς δε τον έλεγχο των συμβάσεων, που είναι ο σχετικώς πλέον πρόσφατος, αυτός ασκήθηκε από του έτους 1993, οπότε και προβλέφθηκε, ως προληπτικός έλεγχος νομιμότητας της διαδικασίας ανάληψης από δημόσια αρχή συμβατικής υποχρέωσης με δημοσιονομικές συνέπειες, μέχρις ότου, στην αναθεώρηση του Συντάγματος το έτος 2001, περιελήφθη ρητώς και ειδικώς στο άρθρο 98, παρ. 1 του Συντάγματος ως μία επιπλέον ελεγκτική αρμοδιότητα του Δικαστηρίου κατοχυρωμένη συνταγματικά. Από δε την αναφορά, στην οποία έγινε προηγουμένως μνεία, (Βλ. ανωτέρω § 4 της παρούσης) του εισηγητού της πλειοψηφίας στην τότε προτεινόμενη συνταγματική τροποποίηση, καθίσταται σαφές ότι η πρόθεση του συντακτικού Νομοθέτη ήταν να αποδώσει συνταγματική αξία στον συγκεκριμένο, νομοθετικώς προβλεπόμενο, θεσμό του ελέγχου των σχεδίων συμβάσεων πριν από την υπογραφή τους.
7. Το κείμενο του Συντάγματος, όσο και αν επιδέχεται προσαρμογής στην εξελισσόμενη πραγματικότητα, δεν παύει να είναι το προϊόν συγκεκριμένων ιστορικών εμπειριών του λαού, ώστε η ερμηνεία του να μη είναι επιτρεπτή ερήμην των ιστορικών δεδομένων που το δημιούργησαν. Υπό το πρίσμα αυτό ορώμενες, οι ρυθμίσεις του Συντάγματος στις οποίες προβλέπεται ο έλεγχος των δαπανών και των συμβάσεων εμφανίζονται να ενσωματώνουν, τουλάχιστον στον πυρήνα τους, ελεγκτικούς θεσμούς των οποίων ένα από τα ουσιώδη χαρακτηριστικά, αν μη το πλέον ουσιώδες, είναι η πρόληψη, στις μεν δαπάνες της συναφούς προς αυτές πληρωμής, στις δε συμβάσεις της οικείας δέσμευσης.
8. Αν δεν κατοχυρώνονταν αυτό το στοιχείο της πρόληψης στις δύο συνταγματικές ρυθμίσεις όπου προβλέπονται τα ως άνω δύο είδη ελέγχων και ήταν συνεπώς δυνατός ο εκ των υστέρων, μετά τη λήξη του εκάστοτε οικονομικού έτους, έλεγχος των δαπανών και των συμβάσεων, οι συνταγματικές αυτές ρυθμίσεις θα ήσαν κενές κανονιστικού περιεχομένου. Και τούτο διότι, κατά τον έλεγχο των δημοσίων λογαριασμών ή για την προετοιμασία της εκθέσεως προς τη Βουλή επί του απολογισμού και του ισολογισμού του Κράτους, δύο αρμοδιότητες ex post ελέγχου προβλεπόμενες στο Σύνταγμα, το Ελεγκτικό Συνέδριο θα ήλεγχε ούτως ή άλλως τις δημόσιες δαπάνες και, παρεμπιπτόντως προς αυτές, τη νομιμότητα των δημόσιων συμβατικών υποχρεώσεων, οπότε θα ήταν περιττή η ιδιαίτερη μνεία στο Σύνταγμα σε αυτές τις δύο κατηγορίες ελέγχων.
9. Εν όψει των ανωτέρω, το συμπέρασμα που συνάγεται είναι ότι δεν είναι δυνατή κατά το Σύνταγμα η παντελής κατάργηση των θεσμών προληπτικού δημοσιονομικού ελέγχου που ασκούνται από το Ελεγκτικό Συνέδριο, ούτε η αντικατάστασή τους από άλλους θεσμούς ελέγχων δαπανών και συμβάσεων στους οποίους ελλείπει το στοιχείο της πρόληψης διενέργειας παράνομης δαπάνης ή ανάληψης παράνομης συμβατικής υποχρέωσης.
10. Η Ελληνική Κυβέρνηση, ως προκύπτει από το πλέον πρόσφατα αναθεωρημένο πρόγραμμα δημοσιονομικής προσαρμογής, αντιμετωπίζει με ιδιαίτερο σεβασμό τις συνταγματικώς κατοχυρωμένες ελεγκτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Ως προς μεν τον περιορισμό του προληπτικού ελέγχου δαπανών, χάριν συντόμευσης του χρόνου πληρωμής ανεξόφλητων οφειλών, επιδιώκεται η προηγούμενη συναίνεση του Δικαστηρίου, ενώ, ως προς τον προληπτικό έλεγχο των συμβάσεων, αναφέρεται ρητώς στο πρόγραμμα η επέκτασή του σε σχέδια συμβάσεων με χαμηλό οικονομικό αντικείμενο, ως αντίβαρο στον κατά τα ανωτέρω περιορισμό στην έκταση εφαρμογής του προληπτικού ελέγχου δαπανών. Οι προτάσεις που διατυπώνονται στην Έκθεση δεν τελούν συνεπώς σε συνοχή με τα μέχρι τώρα προβλεφθέντα στο πρόγραμμα δημοσιονομικής προσαρμογής.
11. Τα διεθνή ελεγκτικά πρότυπα, τα οποία θεσπίζονται από τον Διεθνή Οργανισμό Ανωτάτων Ελεγκτικών Ιδρυμάτων, μέλος του οποίου είναι και το Ελεγκτικό Συνέδριο, προβλέπουν τον προληπτικό δημοσιονομικό έλεγχο και ρυθμίζουν την άσκησή του. Η διακήρυξη της Λίμα, το θεμελιωτικό κείμενο των ελεγκτικών προτύπων, αναφέρεται ρητώς στον προληπτικό έλεγχο, ως αποδεκτό είδος δημοσιονομικού ελέγχου, στο δε ειδικό για τον έλεγχο συμμόρφωσης ελεγκτικό πρότυπο, πιστοποιείται κατηγορηματικώς ότι για τα πολλά ελεγκτικά ιδρύματα, μέλη του Οργανισμού, ο έλεγχος συμμόρφωσης στους κανόνες νομιμότητας ασκείται μέσω θεσμών προληπτικού ελέγχου. Και τα πλέον προσφάτως εκδοθέντα συναφή ελεγκτικά πρότυπα, προς άρση κάθε αμφισβήτησης, αναφέρουν σαφώς ότι εφαρμόζονται σε κάθε είδος ελέγχου, ανεξαρτήτως του τρόπου κατά τον οποίο ο έλεγχος παρεμβαίνει. Άποψη που θα αντιμετώπιζε τους θεσμούς προληπτικού ελέγχου που ανήκουν στις αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ως μη συμβατούς με τα διεθνή ελεγκτικά πρότυπα, θα ήταν συνεπώς μη υποστηρίξιμη.
12. Η άποψη τέλος ότι οι προληπτικοί δημοσιονομικοί έλεγχοι που διενεργούνται από το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν τελούν σε συνοχή προς τις αρχές της σύγχρονης καλής διακυβέρνησης ή στην γενικευμένη πρακτική των ευρωπαϊκών χωρών στηρίζεται σε εσφαλμένη προϋπόθεση. Γιατί πράγματι είναι γεγονός ότι, κατά τις σύγχρονες αντιλήψεις περί ορθής δημοσιονομικής οργάνωσης, ο διατάκτης των δημόσιων δαπανών, ο οποίος αναλαμβάνει και τις συναφείς δημοσιονομικές υποχρεώσεις, πρέπει να οργανώσει ίδιον σύστημα ασφαλιστικών δικλείδων (internal control) ώστε, και με την επικουρία των μηχανισμών εσωτερικού ελέγχου (internal audit), να είναι ο ίδιος σε θέση, χωρίς να εναποθέτει την ευθύνη σε τρίτους, να αποτρέψει τους δημοσιονομικούς κινδύνους. Όμως, οι προληπτικοί έλεγχοι που διενεργούνται από το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν εντάσσονται στο ως άνω πλαίσιο εσωτερικών διαδικασιών. Οι έλεγχοι αυτοί ούτε ενεργούν συμπληρωματικά προς τις εσωτερικές δικλείδες και τους εσωτερικούς ελέγχους, ούτε καθ’ οιονδήποτε τρόπο εντάσσονται στο διοικητικό πλαίσιο λειτουργίας τους, πολύ δε περισσότερο δεν τους αντικαθιστούν ή τους ανταγωνίζονται. Οι προληπτικοί έλεγχοι του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι έλεγχοι δικαστικοί. Και όπως είναι αδιανόητο να αποτραπεί ένας ιδιώτης να προσφύγει στη δικαιοσύνη για πράξεις δημοσιονομικής διαχείρισης που τον θίγουν, με το απατηλό επιχείρημα ότι αυτό θα συνιστούσε παρέμβαση στους κρατικούς μηχανισμούς εσωτερικού ελέγχου, κατά τον ίδιο τρόπο είναι εσφαλμένη η άποψη ότι ο έλεγχος των δαπανών και των συμβάσεων από το Ελεγκτικό Συνέδριο, που είναι έλεγχος αμιγώς δικαστικός, ήτοι εξωτερικός, συνιστά ανάμειξη σε έργα ενεργού Διοικήσεως ασυμβίβαστη προς τις αρχές της σύγχρονης δημοσιονομικής οργάνωσης των εσωτερικών διοικητικών ελέγχων.
13. Το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει δεχθεί (πρακτικά Ολομελείας 7.12.2011) ότι ο κοινός Νομοθέτης δύναται να περιορίζει τους προληπτικούς ελέγχους που διενεργεί το Δικαστήριο ανάλογα με την κατηγορία στην οποία εντάσσονται οι υπό έλεγχο δημόσιες δαπάνες και συμβάσεις ή το ποσό στο οποίο αφορούν. Μόλις τον Μάιο του τρέχοντος έτους, το Ελεγκτικό Συνέδριο δέχθηκε (πρακτικά Ολομελείας 7.5.2014), με οριακή πράγματι πλειοψηφία, ότι ήταν συνταγματικώς ανεκτή η περαιτέρω αύξηση του ορίου του ποσού για τα εντάλματα πληρωμής του Δημοσίου επί των οποίων ασκείται προληπτικός έλεγχος από τις 15.000 € στις 30.000 €.
14. Ο κοινός Νομοθέτης δικαιούται να διαρρυθμίζει τις αρμοδιότητες του Δικαστηρίου για την καλύτερη άσκησή τους στο πλαίσιο που προδιαγράφεται από λόγους εξυπηρέτησης του δημοσίου συμφέροντος. Δεν είναι όμως δυνατό να θεωρηθεί ότι εντάσσεται στο πλαίσιο εξυπηρέτησης του δημοσίου συμφέροντος, η κατάργηση ή η ουσιώδης μεταβολή των ελέγχων του Ελεγκτικού Συνεδρίου, προκειμένου η δημοσιονομική διαχείριση του Κράτους απλώς και μόνον να στοιχηθεί πίσω από ένα διεθνές μοντέλο οργάνωσης, το οποίο επιδεικνύει έλλειψη ανοχής στη θεσμική διαφορετικότητα. Υπό την ως άνω έννοια, δεν θα συνιστούσε ερμηνεία αλλά παραβίαση του Συντάγματος, η από το Ελεγκτικό Συνέδριο, και περαιτέρω από την Ελληνική Κυβέρνηση, αποδοχή της κατάργησης του προληπτικού χαρακτήρα του ελέγχου δαπανών και συμβάσεων που διενεργεί το Δικαστήριο, όταν αυτό δεν επιβάλλεται από επιτακτικές ανάγκες, που θα δικαιολογούσαν τη διαρρύθμιση του τρόπου ασκήσεώς των, αλλά από αντιλήψεις δογματικής προέλευσης περί την καλή οργάνωση, οι οποίες μόνο σε επίπεδο θέσπισης κανόνων από τον κοινό Νομοθέτη μπορεί να εξετάζονται.».
ΙΙΙ.1. Προσυμβατικός έλεγχος (98 παρ. 1 περ. β’ Συντ.)
Ο έλεγχος των δημοσίων συμβάσεων επειδή ακριβώς διενεργείται πριν την υπογραφή τους, πρόκειται για έλεγχο σχεδίων δημοσίων συμβάσεων. Ο έλεγχος νομιμότητας ασκείται κατά το στάδιο προ της υπογραφής και, κατά μείζονα λόγο, προ της έναρξης της εκτέλεσης των οικείων συμβάσεων. Αποσκοπεί, αφενός μεν στην εξασφάλιση της διαφάνειας και της αντικειμενικότητας στην ανάθεση των δημόσιων συμβάσεων σημαντικού οικονομικού αντικειμένου, αφετέρου δε στην πρόληψη τυχόν παραλείψεων ή παραβάσεων της κείμενης νομοθεσίας και άρα στην αποφυγή κατάρτισης άκυρων συμβάσεων. Υπό την έννοια αυτή, ο προσυμβατικός έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου προϋποθέτει έργο (ή προμήθεια ή υπηρεσίες) «υπό εκτέλεση», έργο (ή προμήθεια ή υπηρεσίες) δηλαδή του οποίου οι εργασίες πρόκειται να εκτελεσθούν, με βάση την ελεγχθείσα και κριθείσα ως νόμιμη σχετική διαδικασία που απολήγει στην υπογραφή της οικείας σύμβασης και όχι έργο (ή προμήθεια ή υπηρεσίες) το οποίο έχει ήδη εκτελεσθεί, έστω εν μέρει, καθόσον στην περίπτωση αυτή ο έλεγχος θα είναι κατασταλτικός.
Σκοπός του ελέγχου συνιστά η προστασία του δημοσίου συμφέροντος από τυχόν σφάλματα, παραλείψεις και πλημμέλειες των διοικητικών οργάνων κατά τη διαδικασία συνάψεως των δημοσίων συμβάσεων. Σκοπός του παραμένει πρωταρχικώς η προστασία του δημοσίου χρήματος και η εμπέδωση της αρχής της διαφάνειας και της εμπιστοσύνης των διοικουμένων ως προς τις οικονομικές λειτουργίες του δημοσίου.
Ο προσυμβατικός έλεγχος των μεγάλης οικονομικής αξίας σχεδίων συμβάσεων εντάσσεται στις ελεγκτικές αρμοδιότητες του ΕλΣυν. Το ΕλΣυν ασκεί δικαστικό καθήκον εκτίμησης και εξακρίβωσης ως προς τη νομιμότητα των αποτελεσμάτων της διοικητικής δραστηριότητας. Δεν αποτελεί άσκηση δικαιοδοτικής λειτουργίας και οι εκδιδόμενες σχετικώς δικαστικές πράξεις δεν συνιστούν δικαστικές αποφάσεις, μη απορρέοντος εξ αυτών δεδικασμένου
Χαρακτηριστικά του ελέγχου : α) καθολικότητα : ο έλεγχος εκτείνεται αυτεπαγγέλτως επί του συνόλου των πράξεων της διαγωνιστικής διαδικασίας. Δεν περιορίζεται στην εξέταση των πλημμελειών που προβάλλουν οι τυχόν θιγόμενοι από παράνομες πράξεις της διοικήσεως ιδιώτες, β) αποσκοπεί αποκλειστικά στο δημόσιο συμφέρον και όχι στην προστασία των συμφερόντων των υποψηφίων, οι οποίοι, ουσιαστικώς, δεν αποτελούν μέρος της διαφοράς. Η υπόθεση αφορά μόνο στο ΕλΣυν, ως ελέγχον όργανο, και στη διοίκηση.
ΙΙΙ.2. Προληπτικός έλεγχος (98 παρ. 1 περ. α’ Συντ.)
Με τη διάταξη του άρθρου 98 παρ. 1α’ Συντ. καθιερώνεται ο προληπτικός έλεγχος δαπανών (ο οποίος είναι έλεγχος διατακτών) που καταλήγει στη θεώρηση των χρηματικών ενταλμάτων από το αρμόδιο όργανο του ΕλΣυν. Ο όρος «έλεγχος δαπανών» που αναφέρεται στην προμνημονευόμενη διάταξη του άρθρου 98 παρ. 1 εδ. α΄ Συντ. εννοεί τόσο τον «τυπικό» έλεγχο, ήτοι τη διαπίστωση της τηρήσεως στη διαχείριση του Δημοσίου Χρήματος των υπό των υφιστάμενων διατάξεων επιβαλλόμενων όρων, πρόκειται δηλαδή για τον έλεγχο «νομιμότητας και κανονικότητας», όσο και τον «ουσιαστικό έλεγχο», δηλονότι την εξακρίβωση της αλήθειας των στα δικαιολογητικά αναφερόμενων γεγονότων ή στοιχείων και περαιτέρω τη διαπίστωση, εάν οι διαχειριστικές πράξεις των αρμόδιων οργάνων έγιναν βάσει των αρχών της Χρηστής Δημόσιας Διαχείρισης, ήτοι μετά από περίσκεψη και ορθή εκτίμηση των αναγκών ανάλογα με τον τόπο και το χρόνο, ώστε να επιτυγχάνεται το μεγαλύτερο δυνατό αποτέλεσμα με τη διάθεση των ολιγότερων οικονομικών μέσων. Αποκλείεται πάντως ο έλεγχος «σκοπιμότητας» των οικείων διοικητικών πράξεων, κατόπιν μάλιστα ρητών διατάξεων του Οργανισμού του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
Oι δημόσιες δαπάνες ελέγχονται προληπτικά προκειμένου να διαπιστωθεί ότι υπάρχει για αυτές νόμιμα χορηγούμενη πίστωση και ότι κατά την πραγματοποίησή τους τηρήθηκαν οι διατάξεις του δημόσιου λογιστικού και κάθε άλλου νόμου, διατάγματος ή κανονιστικής απόφασης, ενώ κατά τον υπό του Ελεγκτικού Συνεδρίου ασκούμενο έλεγχο επιτρέπεται η εξέταση και των παρεμπιπτόντως αναφυομένων ζητημάτων, επιφυλασσομένων των περί δεδικασμένου διατάξεων δηλαδή ερευνάται παρεμπιπτόντως και η νομιμότητα των δημιουργικών διοικητικών πράξεων της δαπάνης, εφόσον αυτές ασκούν επιρροή στη νομιμότητά της. Ο παρεμπίπτων αυτός έλεγχος αυτός συνιστά αναπόσπαστο κομμάτι του προληπτικού ελέγχου όπως τούτος κατοχυρώνεται στο άρθρο 98 παρ. 1 α Συντ. αφού άνευ του παρεμπιπτόντως ελέγχου ο προληπτικός έλεγχος θα έχανε το ουσιαστικό του περιεχόμενο και θα κατέληγε ακραιφνώς λογιστικός έλεγχος.
ΙΙΙ.3. Κατασταλτικός έλεγχος (98 παρ. 1 περ. γ’ Συντ.)
Με την διάταξη του άρθρου 98 παρ. 1 γ’ Συντ. επιβάλλεται ο κατασταλτικός έλεγχος των λογαριασμών ή απολογισμών (ο οποίος είναι έλεγχος υπολόγων). Ο κατασταλτικός έλεγχος είναι ο μόνος ο οποίος δεν περιορίζεται στο κομμάτι των εξόδων αλλά επεκτείνεται και στο κομμάτι της είσπραξης των προβλεπόμενων εσόδων. Έτσι, από τη μία, αφού λάβει χώρα η υλική ενέργεια της εξόφλησης της δαπάνης κατά τους ορισμούς του νόμου, ο τίτλος πληρωμής αποτελεί διαχειριστικό στοιχείο του υπολόγου και η δαπάνη που πραγματοποιήθηκε βάσει του τίτλου πληρωμής εντάσσεται στον οικείο λογαριασμό εξόδων του υπολόγου. Οι λογαριασμοί λοιπόν του υπολόγου αποτελούνται από το άθροισμα των δαπανών που πληρώθηκαν και διαχειριστικά στοιχεία κατάρτισής τους αποτελούν οι εξοφλημένοι τίτλοι πληρωμής. Ο έλεγχος δε ο οποίος διενεργείται μεταγενέστερα στους λογαριασμούς των υπολόγων καταλαμβάνει τόσο τη νομιμότητα – κανονικότητα και τα παρεμπιπτόντως αναφυόμενα ζητήματα της δαπάνης όσο και στη νομιμότητα της διαδικασίας εξόφλησης. Από την άλλη, ελέγχεται αν τα κατά νόμο κάθε φορά αρμόδια όργανα προχώρησαν στην βεβαίωση ή στην είσπραξη των δημοσίων εσόδων.
ΙΙΙ.4. Συσχέτιση των εκβάσεων των επιμέρους ελέγχων
Σε περίπτωση θεώρησης, στα πλαίσια προληπτικού ελέγχου, του Χ.Ε. η οικεία πράξη θεώρησης περιβάλλεται, για λόγους ασφαλείας των συναλλαγών και προστασίας των διατακτών και ταμιών, με ένα είδος «οιονεί τεκμηρίου νομιμότητας» ή «οιονεί δεδικασμένου» και οι δαπάνες που καταβλήθηκαν με θεωρηθέν ΧΕ δεν επιτρέπεται να αμφισβητηθούν κατά τον κατασταλτικό έλεγχο. Μόνη εξαιρετική περίπτωση που δύναται να καταλογιστεί δαπάνη διελθείσα από προληπτικό έλεγχο είναι η εφαρμογή της διάταξης του άρθρου 48 παρ. 12 ΚΝΕΣ (εκτενής αναφορά θα γίνει στα πλαίσια του κατασταλτικού ελέγχου).
Σε περίπτωση που έλαβε χώρα εξόφληση απαίτησης πιστωτή του Δημοσίου της οποίας η αιτία ανάγεται σε σύμβαση υπογραφείσα κατόπιν διενέργειας προσυμβατικού ελέγχου, τότε δεν δύναται να ελεγχθούν στα πλαίσια του μεταγενεστέρως διενεργούμενου προληπτικού ή κατασταλτικού ελέγχου όσα αποτέλεσαν αντικείμενο του προσυμβατικού ελέγχου.
